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Sectores económicos

…cada cual atiende su juego…

Tal como ocurre con nuestra selección de fútbol, en la que el brillo de los convocados sugiere grandes triunfos potenciales en tanto su actuación colectiva no guarda relación con las expectativas que suscita -o bien como sucede en tantos otros campos del ámbito nacional- las políticas de promoción de la competitividad también expresan una multiplicidad de instrumentos virtuosos que en conjunto, a la hora de ponerse en juego, no satisfacen los resultados esperados.

A trazos gruesos podría ser éste el corolario que plantea un reciente documento -“Las políticas de promoción de la competitividad en la Argentina.

Principales instituciones e instrumentos de apoyo y mecanismos de articulación público-privada” elaborado por los licenciados Gustavo Baruj, Bernardo Kosacoff y Adrián Ramos en el marco del programa regular de trabajo de la oficina de la CEPAL en Buenos Aires. Es decir que a modo de teorema a + b + (n) no es igual a 10 sobre diez, por más extraordinarios que sean los jugadores, si detrás de ellos no existe una estrategia adecuada para salir airosos a la hora de ganar mercados, sumar riqueza, multiplicar empleo, impulsar innovación, garantizar desarrollo, generar bienestar.

Piruleros

Si bien “la base está”, a la hora de clasificar cada cual atiende su juego. Y no sólo en la esfera estatal. También las representaciones empresariales quedan rezagadas ante el balance efectuado por los autores, quienes en primer término brindan un panorama general de las estrategias de apoyo a la competitividad implementadas en la Argentina durante las últimas décadas (el quid de la cuestión) anclando su trabajo en la caracterización de las instituciones y los instrumentos de promoción actualmente vigentes. O sea, aquellos puntos de apoyo (“y moveré el mundo”) dedicados a promover innovación tecnológica, exportaciones e inversiones, mejorar el desempeño y las capacidades genéricas de las empresas, u otros instrumentos dispuestos en el orden provincial para sumar competitividad desde las economías regionales.

Luego, antes de ofrecer finalmente sus reflexiones críticas sobre la efectividad de la política pública y las alianzas público-privadas, Baruj et al repasan la participación del empresariado en la formulación, gestión e implementación y/o monitoreo de tales estrategias; deteniéndose, además, en la consideración de algunas de las más felices experiencias que este sector (a través de la UIA, ADIMRA, Fundación Banco Credicoop, Fundación Standard Bank, APyME, AIERA, CIPRA y CERA) lleva a cabo en apoyo a la competitividad de las firmas.

En uno y otro sentido nos internaremos en el citado documento de la CEPAL.

De ayer a hoy

“No existe una estrategia ‘país’ clara, con un plazo predeterminado y mecanismos de seguimiento, evaluación y redefinición”, advierten los autores al señalar que “los programas de apoyo surgen, más que de una visión de mediano o de largo plazo, de la presión de grupos políticos y empresarios, o de iniciativas (circunstanciales) de funcionarios”. No es todo: la segmentación programática y la desarticulación entre los diversos organismos “pone de manifiesto la ausencia y/o la ineficacia de instancias creadas para evitar la superposición” de las acciones.

Sucede que hasta principios de los ’90 Argentina tenía, vía”reserva de mercado”, una meritoria tradición de políticas promocionales dedicadas a acrecentar y diversificar las actividades productivas, en especial las industriales. Predominaba un enfoque sectorial fundado en el otorgamiento de incentivos fiscales que, también potenciando áreas regionales, incentivaba el desarrollo de proyectos más que el desempeño competitivo de lasempresas. Más tarde, el agotamiento de los recursos fiscales para tales fines condujo a otras búsquedas. Si bien a mediados de los ’80 se intentó compensar el sesgo anti-exportador y a favor del mercado interno con diferentes instrumentos de subsidio a las ventas externas (un enfoque de tipo horizontal) mientras que al finalizar la década se implementaron diferentes programas de capitalización de deuda, después -ya en los ’90 de las privatizaciones- los vestigios de este tipo de acciones resultaron “los últimos ejemplos de esta ‘vieja’ generación de políticas con énfasis en la discriminación por sector y por firma”. Al desmantelamiento de los instrumentos correspondientes al régimen de economía cerrada le siguió una política “reactiva” en términos de promoción. Se instrumentaron “devaluaciones fiscales” para compensar el atraso cambiario de la convertibilidad y después, ya en la etapa de crisis y colapso del esquema de cambio fijo, se diseñaron otras herramientas tendientes a apuntalar el desempeño productivo en las condiciones de tal emergencia. La “reserva de mercado” pasó a la historia. Fue cuando comenzó a considerase la necesidad de modernizar productos y procesos a partir de fortalecer las capacidades competitivasde las empresas. Pero es claro que nada se pierde pues todo se transforma.

Hoy, el panorama de los instrumentos vigentes refleja esas “sucesivas capas geológicas de política promocional”: Aquellos instrumentos que predominaron hace diez años se mantienen casi inalterables a pesar de que la coyuntura cambió y la paridad cambiaria es más favorable. “No ha habido –subrayan los autores- una adecuación de la estrategia de competitividad. Aún cuando el contexto parecería propiciar la exportaciónde bienes y servicios de mayor valor agregado, predominan las políticas de promoción de la innovación y las exportaciones diseñadas e implementadas durante la década pasada”. No obstante –aclaran- si bien comienzan a aparecer programas que enfatizan las vinculaciones público-privadas y se orientan a la coordinación y cooperación inter/institucional, se verifica un importante rezago en el desarrollo de nuevas políticas de promoción de la competitividad, siendo estos nuevos programas aún marginales respecto a los ya existentes.

Combos

Las promo/políticas actuales, cuya orientación es predominantemente PyME, reúnen instrumentos de carácter horizontal que, más que a fortalecer el desempeño de sus beneficiarios en el mercado interno, están destinados a estimular la oferta exportable y a robustecer las capacidades tecnológicas de las firmas más competitivas. En otro plano, el de la promoción de inversiones, el panorama es más balanceado. Si bien subsisten distintos instrumentos destinados a favorecer la incorporación de bienes de capital, nuevos o usados, también coexisten diversos regímenes sectoriales cuyo impacto suelen ser más efectivos. El que beneficia a la industria automotriz desde 1991 es paradigmático, y a su carácter “especial” se asocia el más recientemente implementado para la industria del software. Por otro lado es destacable el tratamiento dedicado a los “nuevos” segmentos con ventajas naturales a gran escala -como la promoción dela minería metalífera o del sector forestal- al tiempo que deben agregarse otros esquemas ideados para atender situaciones de crisis, como los dedicados a favorecer la producción de tabaco o la fabricación de bienes de capital y maquinaria agrícola.

Aún así, en términos generales, “las políticas implementadas por los diversos organismos estatales argentinos a través de sus respectivos programas y/o instrumentos –sostienen Baruj, Ramos & Kosacoff- se caracteriza por un accionar segmentado”. Se trata de un abanico desarticulado de instrumentos (similares, creados en distintas instancias y luego superpuestos) –subrayan- orientados a atender diferentes áreas del quehacer empresarial: innovación, exportaciones, asistencia técnica, capacitación, financiamiento, etc.

A cargo de ese abanico de propuestas se extiende otro de instituciones estatales que operan tanto a nivel nacional como regional y localmente, aunque también en este caso la realidad ratifica el viejo axioma de los creyentes: “Dios (que como se sabe, es argentino) está en todos lados pero atiende en Buenos Aires”. En efecto, las principales instituciones que desarrollan programas para la mejora competitiva de las firmas argentinas operan en todo el país pero centralizan sus operaciones en la Ciudad Autónoma de la Reina del Plata.

Institucionales

En términos políticos, poco y nada es casual. Al menos el dominio del puerto y su City no lo es. Tampoco el predominio de estos instrumentos,por cuanto su concepción noventista explica la particular visión que sobre el comportamiento de los agentes económicos denota el sesgo liberal/dependiente de las políticas públicas que les dio origen. De acuerdo al criterio imperante entonces, el mercado por sí mismo permitiría una óptima asignación de los recursos, lo que originó la eliminación de la mayor parte de las intervenciones selectivas del Estado, propiciando así el desarrollo de políticas horizontales.

En ese sentido, espejando nuestro desarrollo en el del lejano Primer Mundo, este modelo basado en la apertura económica, la desregulación y la liberalización de los mercados alentó la modernización tecnológica mediante la importación desmesurada de equipos y licencias.

La historia es conocida: por fortalecer “el lado de la demanda de conocimiento”, en paquetes cerrados se abultaba el know how en los containers.

Ello condujo –como bien explican Yoguel y otros (2003)- a “una generalizada adopción de tecnologías de producto y de proceso de origen externo, un abandono de la mayor parte de los esfuerzos tecnológicos locales (..) y una des/verticalización de las actividades, basada en la sustitución de valor agregado local por abastecimiento externo, con la consecuente ruptura de las cadenas productivas”.

En ese contexto, el sector privado no demandaba políticas de ciencia y tecnología (CyT) que permitieran el desarrollo de capacidades endógenas. Sin embargo, con la sanción de la ley (23.877) de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica en 1990, se constituyó la base para la puesta en operación de un conjunto de instrumentos destinados a alentar el desarrollo tecnológico en el sector productivo: en 1996 fue creada la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica y luego, a través del FONTAR (Fondo Tecnológico Argentino), el FONCyT y más recientemente el Fondo Fiduciario para la Promoción de la Industria del Software, comenzó a trazarse el camino del financiamiento de proyectos dirigidos a la mejora de la productividad del sector privado mediante créditos, subsidios y desgravaciones impositivas. En 2001 fue creado (ley 25.467) el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y con él –poco después- se definió una estrategia en la materia, a través de un Plan Nacional de CyT, amén de habilitarse otros espacios de reflexión y participación institucional: GATEC, Consejo Federal de Ciencia y Tecnología. Además, en ese marco fueron creadas las UVT (unidades de vinculación tecnológica) con el fin de alentar el encuentro entre la disponibilidad de los institutos de investigación (y de las universidades públicas) con las necesidades del sector productivo. Con sus más y sus menos, el esquema funciona.

Complejo científico/tecnológico

Nuestro país, en definitiva, cuenta con prestigiosos organismos dedicados al campo de la investigación científica y la difusión de conocimiento e innovaciones tecnológicas. Por caso, tanto el INTA como el INTI –con más de cincuenta años dedicados a brindar servicios específicos de asistencia técnica al agro y la industria- hablan a las claras de un compromiso señero con el sector productivo aunque –como agregan los autores- están signadas por “la baja autonomía en la generación de políticas específicas de innovación”.

El haber no es menor. El complejo de CyT se completa, además, con otros organismos también fundados durante los años ’50 -el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET, 1958) y la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA, 1956)- que desarrollan actividades orientadas a promover la generación de ciencia básica (y alta tecnología) así como al fortalecimiento de las instituciones nacionales de investigación.

Función privada

Hay de todo. En el capítulo dedicado a caracterizar la participación del sector privado en la formulación, gestión e implementación y monitoreo de las estrategias y programas públicos de apoyo a la competitividad, sus autores destacan las experiencias más ricas al tiempo que observan en este mapeo una limitada participación privada.

“En la práctica esta participación aún no se encuentra plenamente materializada. La articulación público / privada –concluyen los investigadores- aún parece responder más a una consigna de ‘buen gobierno’ que a una realidad”.

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