Ir a la página principal
Temas en debate

Alianzas público-privada: Estrategias para impulsar la transformación productiva

Más allá de las pujas de ocasión, los consensos debidos reclaman un nuevo orden del día. Al menos eso sugieren Robert Devlin y Graciela Moguillansky, investigadores de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) tras analizar lo acontecido en diez naciones que, durante las últimas cuatro décadas y merced a este tipo de acciones, impulsaron una transformación productiva acelerada que los condujo a converger con los países desarrollados. En algunos de estos “modelos” el avance fue mayúsculo y en otros no tanto, aunque si bien disponen una dotación de recursos similar, evolucionaron mejor que los países de nuestra región.

ImagenesPaíses seleccionados - indicadores generales.Países seleccionados - indicadores de comercio.
Vale la pena, entonces, repasar tales experiencias y reflexionar con ellas en torno a la formulación e implementación de alianzas genuinas que permitan adoptar –al sur del río Bravo- estrategias dedicadas a la construcción de “tigres latinoamericanos”.

Estrategias

De los países sujetos a investigación, además de Irlanda (cuyo meteórico ascenso, al menos hasta la última gran crisis mundial, ha sido comentada en Informe Industrial No 219), entre 1960 y 2005 España, Finlandia, Corea y Singapur cerraron en más de 10 puntos la brecha de ingresos con los Estados Unidos. Los otros cinco países estudiados son Luxemburgo, Malta, Noruega, Portugal y Hong Kong. Además, los autores agregan a Malasia y la República Checa -que acotaron la brecha pero en forma menos pronunciada- al tiempo que incluyen a Australia y sobre todo a Nueva Zelanda, que si bien han perdido terreno en este proceso de convergencia, les ha ido mejor que a los países latinoamericanos cuya dependencia de los recursos naturales es similar. Es más: todas estas naciones (salvo las dos últimas y Suecia) eran bastante o muy pobres al finalizar la segunda Guerra Mundial.

Eso apuntan Devlin -asesor regional en Washington- y Moguillansky –oficial de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL- tras advertir que si bien en formar tácita o explícita los gobiernos suelen tener una estrategia de desarrollo, “es posible postular que la principal línea divisoria (..) es el grado de intervención pública orientada a lograr las metas establecidas así como la importancia que se otorga a la aceleración del proceso de transformación productiva, más allá del ritmo natural del mercado”.

De allí que se distingan, a trazos gruesos, dos marcos conceptuales: Por un lado el que privilegia la acción autónoma de las “fuerzas del mercado”, centrando la intervención pública en las políticas monetarias y fiscales compatibles con la estabilidad macro, la protección de los derechos de propiedad, la apertura externa y ciertos bienes sociales como la educación y la infraestructura. El libre juego del mercado resolverá los problemas económicos –aseguran los apóstoles neoliberales de esta postura- mientras que una macro “sana” genera incentivos suficientes como para que los empresarios lideren por sí mismos una transformación productiva basada en las ventajas comparativas internacionales del país. En consecuencia, el alcance y objetivos de las intervenciones públicas son relativamente limitados, pues hacerlo de otro modo contribuiría a crear distorsiones que obstaculizan el crecimiento y el desarrollo.

En el otro extremo se encuentran las estrategias que, reconociendo que no existen mercados perfectos, desconfían de algunas de sus señales y de que las ventajas comparativas estáticas por sí mismas puedan impulsar la transformación esperada. Así pues, entre los neoestructuralistas las intervenciones públicas deben orientarse a corregir esas “fallas” distorsivas a fin de incentivar a las empresas a aplicar medidas orientas a la creación –a mediano y largo plazo- de nuevas ventajas comparativas basadas en procesos productivos que generen mayor valor agregado y contenido tecnológico. Además, este enfoque subraya la posición que ocupa el país en la jerarquía productiva mundial, entendiendo que no queda fijada por las ventajas comparativas estáticas sino que ofrece espacios para que la intervención estatal contribuya a impulsar o acelerar la movilidad que sugiere la globalización de los procesos productivos y el intenso intercambio comercial de servicios.

Obviamente, ambas posiciones teórico/ideológicas confrontan con la realidad, que impone la necesidad de abrevar en contenidos de ambas fuentes. De modo que lo que habrá que distinguir es que tipo de mecanismos prevalecen y cuál es la visión dominante en la orientación de las políticas públicas.

Los unos y los otros

En definitiva, la investigación focaliza en diez países los atributos que determinaron el éxito de sus estrategias para acercarse a los ingresos que goza el Primer Mundo, auscultando la orientación de cada una de ellas en pos de su respectivo desarrollo productivo / exportador.

Así pues, Finlandia y Singapur evolucionaron a partir de la naturaleza estructural de su estrategia; o sea, “fijando metas explícitas de transformación productiva que obedecen a una dinámica de inserción internacional sustentada en una acción proactiva y directa de las políticas públicas”. En la contracara, la inclusión de Australia y Nueva Zelanda obedece a que desde los ‘80 asumieron un enfoque neoliberal que también prosperó, aunque en los últimos tiempos el segundo efectuó sucesivas correcciones orientadas a la transformación productiva “no ortodoxa” respecto al modelo impulsado veinte años atrás.

Entre unos y otros, la mayoría de los países analizados en el trabajo han instrumentado activas estrategias de transformación productiva mediante la formulación de planes plurianuales formales de alcance nacional. De ese modo contribuyeron a la difusión de tales estrategias, facilitando la rendición de cuentas y orientando la implementación y asignación de los recursos de acuerdo a las prioridades establecidas. Por supuesto, hay factores comunes para arribar a ese resultado: Además de preservar la estabilidad macroeconómica, la fortaleza fiscal, la solidez de las tasas de inversión y una inserción internacional dinámica, debido a la creciente importancia de la innovación, en todos los países se le ha dado prioridad a la educación.

En otro orden, considerando que la explotación de las ventajas comparativas estáticas constituye un punto de partida para el desarrollo exportador, todos apuntaron a crear nuevas ventajas para lograr un escalonamiento continuo de las ventas externas. En ese sentido, el de la República de Corea es un caso paradigmático.

Paradigmas del bien común

Toda estrategia proactiva de transformación productiva surge, con palabras de Stiglitz, “a partir de un diagnóstico y evaluación de las oportunidades clave para mejorar el posicionamiento del país en el largo plazo e identificando las restricciones primarias que es preciso superar, reducir o eliminar a fin de aprovechar dichas oportunidades”. Obviamente, de acuerdo a las capacidades genuinas y de cara a las tendencias de corto, mediano y largo plazo del contexto externo. Para ello es preciso evaluar las capacidades (no sólo del sector público sino) del sector privado y qué medidas lo estimulará a tomar decisiones compatibles con las metas de la estrategia adoptada.

Claro está que no es sólo una cuestión de gobierno o de conveniencias circunstanciales. Ante las ventajas y acechanzas que propone la globalización, la coordinación de miras y acciones con el empresariado local resulta esencial. Sopesando entonces las “fallas del mercado” a subsanar y las externalidades a superar, aunque los gobiernos también tienen falencias y no cuentan con mejor información que la del sector privado, por medio de su liderazgo político pueden estimular un pensamiento nacional estratégico y proactivo con una visión de futuro que debe servir para coordinar las acciones colectivas en el marco del bien común.

Y bien, por cuanto la alianza público-privado es instrumento eficaz para alcanzar ese propósito, resulta necesario anotar cuatro requisitos:
  • El Estado debe colaborar intensivamente con el sector privado pero resguardando su autonomía. Sólo así puede ser socio integral del sector privado, evitando a su vez ser “capturado” por intereses particulares.
  • Tanto el logro de esa autonomía, como la formulación de una estrategia eficaz de transformación productiva, dependen del diseño institucional de un proceso social de colaboración público / privada que permita obtener, sin captura del Estado, la información necesaria para identificar las oportunidades de beneficio social y resolver las restricciones primarias de las nuevas actividades productivas.
  • Dado que la información necesaria para formular diagnósticos y crear estrategias inteligentes se encuentra –además- en manos de otros agentes no comerciales, como el sector académico (incluidos los investigadores) y los sindicatos, es menester incorporarlos como coprotagonistas del debate y la ejecución de las acciones inscriptas en la estrategia a seguir.
  • Para que tales estrategias perduren se necesita desarrollar consensos que tengan suficiente aceptación por parte de la opinión pública.

    De allí que “trabajar juntos en pos de” constituye un proceso social que por sí mismo debe conducir a la creación de consensos que permitan mantener una estrategia de desarrollo que supere el ámbito de los ciclos políticos.

En la práctica

Al menos tres son las variantes que identifican la estructura de las alianzas que dan soporte y vida a las estrategias de transformación productiva: 1) las que funcionan por medio de estructuras formales y explícitas; 2) las que tienen una estructura formal pero surgen ad hoc, y 3) las que funcionan mediante redes informales o acuerdos tácitos. No obstante esta estilización, cabe agregar que si bien unas prevalecen sobre otras, en la práctica estas tres estructuras están presentes o coexisten en toda alianza público/ privada. Así pues, mientras que en Finlandia, Irlanda y Singapur la dominante es la “formal estructurada”, Australia mediante el trabajo de comisiones y consejos orientados a tareas específicas, privilegia una estructura “formal ad hoc”. Las de España y Suecia son “informales tácitas” mientras que el modelo “híbrido” (dos o más de las anteriores) conjuga la acción en Malasia, Nueva Zelanda, República Checa y Corea.

En cuanto a la naturaleza de las alianzas nacionales, en Finlandia (como en Irlanda) se caracterizan por ser muy amplias y formalmente estructuradas: abarcando al gobierno, las empresas, los sindicatos y el mundo académico (también las ONG en Irlanda) actúan en la formulación e implementación de las estrategias, dan lugar a un verdadero diálogo social y los acuerdos logrados superan los ciclos político/partidarios. En Singapur y Malasia sucede algo similar, aunque en el último país nombrado no intervienen los sindicatos. Sin embargo, ambos gobiernos extiende sus consultas a todos los sectores, tras lo cual toma las decisiones y anuncia las estrategias. Otro aspecto a destacar es la profundidad de la alianza público / privada –sobre todo en Irlanda y Singapur- que penetra en la jerarquía del gobierno, incluso constituyendo un Consejo de Desarrollo Económico lo que contribuye a mejorar el intercambio de información, la coordinación de los procesos y el logro de entendimientos que prosperarán en acciones colectivas. Es más, al menos una vez al año, Singapur asocia a su Consejo a los gerentes de las transnacionales para analizar, junto con representantes del gobierno, las tendencias de la globalización y de su región, así como los cambios tecnológicos y comerciales, lo que le permite crear una red de contactos en el mercado internacional. En otro campo, también incluye a varios premios Nobel a través de la Fundación Nacional de Investigación que lidera la estrategia de innovación y su implementación, así como Malasia también formó un panel internacional de consejeros.

Por su parte en Australia la alianza, aunque más estrecha, incluye al gobierno, las empresas y el mundo académico. En Nueva Zelanda sucede otro tanto, aunque a partir del 2000 también incorporó al sector laboral. En ambos casos el diálogo es fluido, siempre constructivo, aunque los australianos signan su avance en función de las sucesivas plataformas políticas mientras que los zelandeses son más liberales, con algunos altibajos en cuanto a consensos y entendimientos. La experiencia de la República Checa es diferente. Pese a que la participación es amplia y la interacción entre público / privado es hoy muy activa, no hay que olvidar el peso de su historia reciente en el campo socialista –sin sector empresarial privado- por lo que la toma de decisiones dependió en mucho de la ideología de las diferentes coaliciones de gobierno que han asumido el poder tras la caída del Muro. Más rígido aún es el modelo coreano. Desde la definición de actividades de los grandes conglomerados industriales (chaebols) basados en una estrecha relación público / privada y una amplia gama de incentivos y castigos estatales, la economía actual de Corea es bastante más sofisticada: aquellos planes nacionales han sido abandonados y los chaebols tienen mucha independencia en materia comercial. En síntesis –evaluarán Devlin & Moguillansky- cabe apuntar que “las alianzas público-privadas más completas y funcionales en cuanto a la formulación de estrategias de desarrollo a mediano y largo plazo, con un grado suficiente de consenso o entendimiento público como para evitar movimientos pendulares, se encuentran en España, Finlandia, Irlanda, Malasia, Singapur y Suecia. Las menos sólidas son las de Australia, Nueva Zelanda y la República Checa”, en tanto la República de Corea todavía se encuentra en una etapa de transición de un modelo burocrático de desarrollo a un modelo social más abierto.

Consensos

Por supuesto que no es tarea sencilla crear consenso. Su construcción depende de múltiples factores -diversidad cultural; configuración política; poder de los diferentes grupos sociales; liderazgo, visión, representatividad y prestigio de los interlocutores, etcétera- pero si la España posfranquista lo consiguió, ¿por qué no Latinoamérica o, en particular, nuestro propio país? En España –vaya ejemplo- ha sido posible construir un consenso en torno a la estrategia nacional de desarrollo durante el proceso de democratización e integración a la Unión Europea mediante foros, comisiones y grupos de trabajo. En la actualidad, la modalidad de interacción predominante en la alianza del gobierno y los organismos especializados es de carácter informal y se da mayormente entre los gremios y las agrupaciones de empresas, algunas de las cuales fueron impulsadas por el sector público, de donde proviene también parte de su financiamiento.

Es un caso prototípico. Los hay de muchos tipos. Lo concreto es que no hay fórmulas para construir consensos que permitan garantizar una plataforma común de desarrollo productivo e inserción internacional, cuya semilla en muchos países de América Latina y el Caribe ya ha sido sembrada. Pero claro esta, como demuestran los investigadores de la CEPAL, todavía existe un largo camino por recorrer en cuanto a la definición e implementación de estrategias –o sea, un marco conceptual que se traduzca en acciones de avance sujetas a control y enmienda- y al desarrollo de alianzas eficaces para lograrlas.

Ir al principio de la nota