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Temas en debate

Apoyando a la competitividad

Un reciente trabajo de los economistas Jorge Todesca, Horacio Larghi y Pablo Besmedrisnik –”Instituciones públicas de apoyo a la competitividad: un análisis de casos”– muestra cuatro ejemplos de países que utilizan sus estructuras para aumentar la competitividad productiva.

En virtud a una serie de consideraciones previas sobre buenas prácticas, los cuatro países seleccionados por el equipo dirigido por el ex viceministro de Economía durante el primer tramo de la presidencia de Eduardo Duhalde, fueron:
  • Alemania: promoción de exportaciones.
  • Irlanda: promoción de inversiones.
  • Australia: desarrollo de recursos humanos y capacidades vacantes.
  • Israel: auspicio sostenido a la ciencia y la innovación tecnológica.

Basta una serie de datos contundentes para corroborar la valía del citado estudio. Por caso, la República Federal Alemana –hoy primer exportador del mundo- vende al exterior por más de 733.456 millones de euros (2004), lo que representa el 35% de su PBI. Con una elevada productividad y el desarrollo institucional que la caracteriza, la promoción de las exportaciones (que además integra el centro de la agenda oficial) no está en manos de una única agencia gubernamental sino que se asienta en un complejo tejido institucional que involucra tanto al sector público como al privado. Dentro de ese sistema, entonces, los autores destacan una herramienta ya tradicional de apoyo al comercio exterior: el Seguro Federal de Crédito a la Exportación.

Por su parte, el ejemplo de Irlanda llama a reflexión. Tras recibir durante 2003 alrededor de 25.463 millones de dólares en IED (Inversión Extranjera Directa que representa 16,7% de su PBI) consolida una formidable captación de capitales productivos. Sucede que el crecimiento de su corriente de inversiones ha sido vertiginoso, multiplicando su cauce en nada menos que 400 veces durante los últimos quince años. O sea que en términos absolutos es uno de los más pródigos del mundo, pues en la Unión Europea su tasa inversión - 3.990% entre 1990y 2004- sólo ha sido superada por Polonia con un registro de 4.701% aunque con poco más de 4 mil millones en 2003. Pues bien, este extraordinario desempeño lleva la mirada hacia el IDA Ireland, la Agencia Nacional de Promoción de la Inversión Australia también muestra su encanto: en 1992 inició un programa de capacitación en y para el trabajo a nivel nacional que, bajo una visión global para los próximos tiempos y fundando su estrategia de desarrollo deseable, enlaza las necesidades del aparato productivo con la orientación vocacional de sus destinatarios –1,72 millón de estudiantes, el 16,3 de la PEA- a través de una extendida red nacional de capacitadores públicos y privados. Esta acción se inscribe en un programa denominado Shapingour Future 2004 / 2010 y para ello invierte en educación el 5% de su PBI, un parámetro muy cercano al que aplican los países de la OCDE.

Por último, el desarrollo tecnológico de Israel constituye uno de los grandes objetivos nacionales en esa joven nación asediada por la guerra. Si bien la actividad bélica incentivó el curso de la puesta, lo que habrá de tratarse es el uso civil intensivo de la ciencia y la tecnología. Así pues, los programas de estímulo a CyT dan cuenta de una inversión en I&D civil que asciende a casi el 5% del PBI israelí, una cifra que lo ubica en el primer lugar a nivel mundial. Uno de los resultados más notables de esa orientación explica que el 49,1% de sus exportaciones son intensivas en tecnología.

Lecciones


Si bien se trata de países, programas e instrumentos diferentes, es posible observar “algunos rasgos comunes entre las experiencias analizadas que -como anotan los autores del trabajo- pueden revelar aspectos decisivos a la hora de diseñar este tipo de instituciones”. Entre ellos se señalan los siguientes:
  • Una visión nacional y multiplicidad de actores convergiendo a un mismo fin.
  • Alcance nacional de los programas, orientación específica regional y ejecución descentralizada.
  • Variedad de productos y servicios que se ofrecen activamente.
  • Estructuras organizativas flexibles y programas e instrumentos cambiantes.
  • Existencia de metas, sistema de monitoreo y evaluación.
  • Relaciones (usuarios/agencias) de carácter contractual.
  • Financiamiento (conjunto) público y privado.
  • Personal, organización interna y tiempos de espera adecuados.
  • Apoyo a PyMES y grandes empresas.

En síntesis –concluyen– estas distintas agencias ofrecen una serie de atributos comunes que son la base de su éxito, y más que las modalidades específicas de operación y los programas e instrumentos utilizados, son esos atributos los que permiten extraer un conjunto de enseñanzas útiles para que futuras experiencias en estos y otros campos de la actividad promocional del Estado alcancen elevados estándares de eficiencia y prestigio.

ALEMANIA. El seguro de crédito a la exportación


El sistema de promoción externa de la República Federal Alemana está constituido por una red de instituciones, tanto públicas como privadas, cuyos pilares son: – Oficina Alemana para el Comercio Exterior – Embajadas y consulados en 210 localizaciones.

– Cámaras de comercio en el exterior, oficinas delegadas que reúnen alrededor de 40 mil empresas asociadas en el mundo.

Además de este triángulo institucional, desde 1998 existe una Oficina para promover la inversión extranjera en la ex RDA y también un Consejo para la Inversión Industrial en esa región.

Dentro de esta red promocional se destacan, por su singularidad institucional, los seguros para las inversiones y el Seguro Federal de Crédito a la Exportación (SFCE) que fue instituido en 1926 y cobró mayor impulso en 1949 (con la creación de la RFA) al dictarse una ley sobre financiación y garantías para las exportaciones. Basado en fondos públicos y gestión compartida con el asegurador privado, el sistema fue evolucionando con la ampliación de los tipos de riesgo cubiertos, en tanto en 1994 introdujo un esquema de primas diferenciadas por país de destino. En 1998 se adoptó un sistema armonizado de cobertura, con el fin de asegurar prácticas competitivas similares entre todos los países que integran la OCDE.

El SFCE incluye un tratamiento especial por destino –actualmente son 199 países y 18 las organizaciones financieras multinacionales elegibles - ya que la evaluación de riesgo para cada uno de ellos recorre una escala del 1 al 7 con primas diferenciadas. , cabe agregar que el sistema funciona sobre una estructura muy definida de riesgos cubiertos y productos estandarizados.

IRLANDA. El fomento a la inversión extranjera


Con 26 condados en 70.280 kilómetros cuadrados y apenas 4 millones de habitantes, Irlanda es actualmente uno de los diez principales países receptores de IED: De 623 millones de dólares en 1990 pasó a captar más de 25 mil millones trece años después, cuando su PBI se elevó a 185.695 millones de dólares. Para ello, una institución clave fue la Autoridad de Desarrollo Industrial (IDA).

En 1982, un informe preparado para el Consejo Nacional Económico y Social (NESC) dio cuenta de que, con raras excepciones, las firmas extranjeras en ese país no realizaban actividades competitivas en áreas claves ni empleaban un número significativo de trabajadores calificados y tampoco generaban un eslabonamiento con las demás empresas, al tiempo que muchas de las firmas locales carecían de viabilidad a largo plazo. Cuatro años después, el Acta de Desarrollo Industrial reglamentó la creación de agencias de desarrollo industrial y dio forma más estructurada al conjunto de medidas del gobierno en este campo, generando un Programa nacional de eslabonamientos empresarios, un Plan de desarrollo estratégico de empresas locales. Luego, en 1988, fue creada la Autoridad de Desarrollo Industrial (IDA) para atender al desarrollo de firmas extranjeras y locales.

En 1994 la IDA fue dividida en tres agencias independientes: Forfás (el organismo nacional consultor sobre políticas de desarrollo industrial y tecnología), Enterprise Ireland (para brindar asistencia tecnológica, desarrollo empresarial e internacionalización a firmas locales, especialmente Pymes) y la propia IDA Ireland, que es la agencia nacional responsable de la promoción y el fomento de la IED.

AUSTRALIA. Sistema de entrenamiento laboral


Australia es un país joven y los desajustes entre su oferta / demanda de trabajo tienen implicancias sobre la producción y la competitividad tanto sectorial como para la economía en su totalidad. Los sistemas de entrenamiento son esenciales para alcanzar y mantener altos niveles de calidad de recursos humanos dispuestos a satisfacer las necesidades de los sectores productivos. Es ese orden en el que se inscribe la Estrategia Nacional para Escasez de Calificaciones Laborales (NSSS) diseñada por el estado australiano.

Australia cuenta con un sofisticado sistema de entrenamiento laboral (VET) cuyo objetivo es brindar educación y capacitación a sus alumnos – fundamentalmente, los ya graduados en establecimientos de nivel secundario- para que puedan ingresar o reincorporarse al mercado de trabajo. Tres son las características salientes del sistema:
  • Es liderado por los sectores productivos (empleadores, cámaras y asociaciones profesionales) que a través de 17 Consejos Sectoriales de Calificación definen los resultados requeridos, en términos de las habilidades que precisan sus empresas.
  • Es un sistema nacional, gerenciado en forma conjunta por el gobierno central y las autoridades de los diversos estados y territorios. Las calificaciones y títulos detentan reconocimiento nacional.
  • Está enfocado hacia los clientes –los empleadores y los empleados- constituyendo un sistema flexible que responde a sus necesidades.

ISRAEL. Apoyo a la I&D civil


Le cuesta sobrevivir a Israel. Pese a ello, la vida productiva en esa pequeña nación con 7 millones de ciudadanos sitiados por conflictos bélicos, ha cambiado significativamente en los últimos quince años. Emulando la tendencia de los países desarrollados, incluso a un ritmo superior, la generación de nuevas tecnologías pasó a ser un factor clave en la agenda económica israelí.

• Los miembros del sector tecnológico pasaron a constituir un 8,5% de la población ocupada en 2003. Ocho años antes representaban el 5,8%.

• Las exportaciones de alta intensidad tecnológica, un 39,1% de las ventas totales al exterior en 1995, se expandieron a un 49,1% en 2004. En el mismo período, la producción industrial total creció un 32,2% mientras que la de alta densidad tecnológica lo hizo en un 93,9% • Israel fue el país que registró la mayor cantidad de pedidos de patentes ante las Oficinas de Patentes de Europa y de los Estados Unidos.

• El gasto nacional (público y privado) en Investigación y Desarrollo (I&D) ascendió al 4,8% en 2002, siendo muy elevado respecto a los países de la OCDE.

Considerando el gasto nacional en I+D per cápita, Israel sólo es superado por Suecia. Al analizar la inversión del gasto de los gobiernos centrales en I&D civil (0,9%) Israel sumó más recursos que los miembros de la OCDE: 39,8% de los fondos públicos, frente al 12,2% del promedio de los países más desarrollados. Otros parámetros. Existen otros indicadores adicionales que revelan la importancia que tienen las áreas científicas y tecnológicas en los distintos ámbitos de la vida nacional, incluso en el universo académico israelí: cantidad de alumnos dedicados a ciencias duras, presupuesto asignado a la educación superior, publicaciones científicas per cápita, una muy rica tradición afincada en la cultura del conocimiento, etcétera. Aunque por contrapartida, los recursos dedicados a la defensa ascienden a casi la tercera parte del gasto público total (un 8,7% del PBI), lo que de algún modo explica la importante expansión de sus capacidades tecnológicas: el aparato militar israelí representa un alto porcentaje de su potencial industrial, lo que redunda en la conversión de Eretz Israel como un jugador de peso en la industria bélica internacional. No obstante, intentando abstraer estas consideraciones, cabe acotar la destacable dedicación del estado a las actividades de investigación y el desarrollo científico de carácter civil, a las que el conjunto de organismos oficiales con competencia en CyT destina un monto superior a los 500 millones de dólares.

Subsidios. Otros instrumentos. Los subsidios regulares constituyen el más tradicional instrumento de fomento de la I&D civil orientada a la actividad comercial. En 2003 se asignaron 283 millones de dólares, lo que representa el 75% de los fondos otorgados por la Oficina del Científico Jefe a la investigación y el desarrollo tecnológico. Alienta proyectos competitivos (alrededor de mil por año en manos de más de 500 compañías) y tienen diverso grado de cobertura: 50% de los gastos para empresas que no son start-ups y que propongan una actividad de I&D tendiente a producir bienes nuevos; hasta el 66% de gastos por 250 mil dólares para empresas start-ups; 30% de los gastos para la mejora de un producto civil. Estos subsidios, en realidad, son un aporte condicional, ya que de alcanzar el éxito comercial, los titulares deben abonarle a la OCJ entre un 3 y un 5 por ciento de las ventas -bajo la forma de regalías- hasta completar el total del monto otorgado. Si el proyecta no prospera en el terreno comercial, no se exige ningún pago posterior.

La tasa de aceptación de pedidos de subsidios –del orden del 75%- es muy superior al 2% que registran las firmas de venture capital privadas en el Silicon Valley de California.

Entre los demás instrumentos, cabe destacar los que ofrecen los programas Tnufa (85% de gastos hasta 47 mil dólares a inventores individuales para construir prototipos, analizar factibilidad, atraer inversores, preparar el plan de negocios); Heznek (50% del presupuesto aprobado por hasta un millón de dólares para promover la creación de start-ups, dando señales positivas a los inversores privados); Magnet (apoyo del 66% de gastos a la formación de consorcios entre empresas e instituciones académicas para desarrollar tecnologías genéricas precompetitivas; 53 millones de dólares a 31 consorcios en 2003); Noffar (hasta 100 mil dólares, sin reembolso de regalías, para la investigación básica y aplicada en institutos académicos, promoviendo la transferencia tecnológica al sector privado); o bien, Mini-Magnet, que entrega subsidios por hasta el 66% de los gastos derivados de investigación entre una empresa y una institución académica.

Por último, respecto a los programas internacionales, juega un rol importante el Centro Industrial Israelí para la I&D – Matimop, una ONG creada por dos asociaciones industriales que funciona como un nexo entre las empresas de Israel y sus contrapartes en el exterior, impulsando el desarrollo conjunto de tecnologías.

Luis Sznaiberg

(nota completa en la edición impresa)

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