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Política industrial

Condiciones de entorno para el desarrollo

La Asociación de Industriales Metalúrgicos de la Republica Argentina viene trabajando en la elaboración de un “Plan Estratégico” para el sector que “proyecte su desarrollo sobre bases proactivas, promoviendo la articulación entre los sectores públicos y privado y estableciendo un punto de referencia para el debate y la comunicación social, en pos de un proyecto nacional que permita abrir la brecha entre el potencial productivo de la Argentina y su actual desempeño”. Uno de los capítulos del trabajo analiza los requisitos de carácter macroeconómico e institucional necesarios para avanzar firmemente en una estrategia de desarrollo industrial y de la actividad metalúrgica en particular. Por considerarlo de interés de nuestros lectores y de los empresarios en general reproducimos el texto completo del capitulo “Condiciones de entorno necesarias para el desarrollo industrial”.

Imagen“La viabilidad de las empresas industriales dependerá entonces de una clara apuesta a la innovación productiva y a la modernización tecnológica”.
El tránsito hacia un desarrollo sustentable para la Argentina plantea una serie de desafíos de envergadura, que requieren una minuciosa coordinación de políticas de corto y mediano plazo, pero encauzadas en una visión estratégica de largo plazo. Se plantea entonces la necesidad de abordar los diversos aspectos inmersos en este proceso con un enfoque integral, tanto en el terreno de lo sectorial como en el de las condiciones de entorno. Sin ello, no será posible avanzar con firmeza en una estrategia de desarrollo industrial y de la actividad metalúrgica en particular; o bien, sus probabilidades de éxito se reducirán drásticamente.

En este sentido, aún sigue siendo central plasmar un consenso político y social respecto a la necesidad de conformar un régimen económico sustentable en términos temporales y dinámico, que posibilite un desarrollo económico y social endógeno y genuino, basado en la ampliación de las capacidades productivas locales, que articule a los diversos actores de la economía en un proceso continuo y de largo plazo en términos de inversión, crecimiento económico y aumento del empleo y del salario real.

Para ello, son necesarios los siguientes requisitos de carácter macroeconómico e institucional:

Acuerdo político y social para el desarrollo

Sin la existencia de un acuerdo que articule la acción del sector público, las dirigencias políticas, gremiales y sociales no será posible alcanzar los objetivos de desarrollo de la Argentina. Dicho acuerdo debe construirse necesariamente sobre bases sólidas y perdurables, lo cual requiere el compromiso y empatía por parte de los actores involucrados, quienes además deberán construir su acción futura a partir de dicho acuerdo. El mayor y mejor acceso a la salud y la educación, la reducción de la pobreza, la eliminación de la indigencia, la ecuanimidad social y la justicia, entre otros, claramente son aspectos que requieren un abordaje integral y concreto. Pero ello será factible si se da en el marco de un acuerdo sobre las potencialidades económicas de la Argentina, la diversificación de su perfil productivo y la necesidad de avanzar en una estrategia de crecimiento con mayor valor agregado. En la Argentina, todos los sectores son y deben ser viables, ya sea por la dotación de recursos naturales, humanos, por historia o por su trascendencia para el desarrollo económico, social y cultural. Naturalmente, pueden existir segmentos, rubros o actividades que no lo sean (ningún país en el Mundo produce todo), pero ello no debe sugerir la inexistencia de sus actividades conexas y complementarias. La propia condición de subdesarrollo en nuestro país es producto de una estructura productiva fragmentada, desarticulada y con escaso valor agregado. Por lo tanto, no resulta sustentable volcar todos los recursos y basar el crecimiento de la Argentina únicamente en los sectores que hoy son competitivos internacionalmente, porque ello supone entonces perpetuar su condición actual. En los países desarrollados, alcanzar la competitividad y la cohesión de sus fuerzas productivas ha llevado numerosas décadas, incluso más de un siglo, mientras que en nuestro país todos estos proyectos fueron discontinuados de manera incipiente e incluso se deshizo lo logrado durante su permanencia.

Crecimiento sostenido, estabilidad económica y política

A efectos de reducir la brecha de ingresos con los países desarrollados, la Argentina debe crecer a tasas superiores, priorizando la máxima utilización de sus recursos productivos con un criterio estratégico. Ello debe darse en el marco de un esquema económico y social sustentable tanto en el corto como en el largo plazo. La inestabilidad de la economía argentina en las últimas tres décadas y sus profundas crisis recurrentes no sólo generan expectativas desfavorables a la inversión productiva, sino también la destrucción de capacidades físicas, humanas, sociales e institucionales, necesarias para el desarrollo. La definición de un ámbito de acuerdo amplio, con metas claras, resulta un aporte fundamental en este sentido.

Instituciones acordes a una política de desarrollo

La continuidad y perseverancia en las políticas, así como los diversos marcos regulatorios, es condición necesaria para el avance sostenido en el progreso de las naciones. Ello no sólo debe implicar el correcto funcionamiento de los distintos poderes del Estado, sino también de la integridad de los órganos de gobierno. En particular, se considera central para una estrategia de desarrollo como la descripta la adecuación, el fortalecimiento y la coordinación técnica de las siguientes áreas, incluyendo sus dependencias: Ministerios de Planificación, Economía, Industria, Educación y Ciencia y Tecnología, Banco Central (incorporando entre sus objetivos el crecimiento económico, el pleno empleo y la canalización del ahorro nacional a las actividades productivas –modificación de la Ley de Entidades Financieras-), Cancillería y Aduana, concibiendo a los mismos como actores fundamentales de la internacionalización de las industrias argentinas y en la defensa del mercado interno. Estas trayectorias hacia el desarrollo requerirán una gestión fuerte en materia social, a través de políticas de contención que se articulen con aquellas orientadas a garantizar la seguridad física de las personas, en el marco de un programa productivo de inclusión que gradualmente elimine la marginación socio-económica de los individuos, lo cual en las últimas décadas ha ido adquiriendo un carácter estructural en la Argentina.

Infraestructura y acceso a la energía

La inversión pública constituye uno de los pilares más importantes para la expansión y diversificación de las capacidades productivas nacionales y regionales. Por lo tanto, debe implicar una acción deliberada en este sentido, no sólo en función de los usuarios, sino también de los eslabonamientos productivos que podrían generarse a nivel local, lo cual representa un factor de relevancia para el desarrollo de la industria y requiere al respecto una fuerte decisión política de “compre nacional”. Bajo estas premisas, es preciso retomar una agenda de desarrollo integral en materia energética (exploración, generación y distribución) y de transporte (terrestre, ferroviario, aéreo y naval). El acceso a la energía en condiciones competitivas es un factor clave para el desarrollo de las cadenas de valor metalúrgicas, en tanto sus primeros eslabones hacen un uso intensivo de la misma. Asimismo, deben profundizarse los planes de desarrollo para la explotación de energías renovables integrando el accionar de todos los actores involucrados (proveedores industriales, generadores, asistencia técnica e ingeniería, etcétera), segmento en el cual la Argentina tiene amplias potencialidades.

Educación

La calidad de la educación es un tema clave que incide sobre la productividad de la mano de obra -ya sea en forma individual o agregada- y, consecuentemente, sobre el crecimiento potencial de la economía. En particular, se observa la necesidad de recuperar las escuelas técnicas, fortaleciendo en sus diversas formas los mecanismos de vinculación con el sector productivo, así como estrechar lazos más profundos entre las universidades, las instituciones científicas, de investigación y la industria. Para ello, necesariamente se deben destinar mayores recursos y tomar acciones direccionadas a tal objetivo, comprometiendo a los diversos actores del ámbito público y privado que intervienen en el diseño, ejecución y control de las políticas educativas. La antigua industria tenía como barrera de entrada principal la producción en masa. La nueva industria tiene y tendrá como barrera de entrada al conocimiento. La investigación básica y la calidad de los recursos humanos es la base de la nueva producción y en este sentido, las universidades y las escuelas técnicas se convierten en el centro gravitacional de la nueva industrialización. En este sentido, se requiere intensificar las políticas activas de articulación público-privada.

Preservación del medioambiente

En general, se plantea la necesidad de incorporar en la agenda del desarrollo las cuestiones vinculadas a la preservación del medioambiente, ya sea en la generación como en la implementación de tecnologías “limpias” para la producción industrial en general. A su vez, debe tomarse un rol activo en los mecanismos debatidos a nivel internacional, como el Protocolo de Kyoto, que pueden significar una importante oportunidad para reducir la brecha de competitividad entre los países desarrollados y los subdesarrollados, lo cual necesariamente debe implicar una transferencia de recursos (monetarios y productivos) desde los primeros hacia los segundos. En el plano internacional, deberá gestionarse la reducción o eliminación de las barreras para-arancelarias de este tipo que establecen los países desarrollados a la exportación de los países emergentes. Asimismo, en el plano local será preciso racionalizar los requerimientos medioambientales para la producción industrial, evitando la implementación de medidas de control incumplible.

Política cambiaria pro-desarrollo

El tipo de cambio es uno de los “precios” más relevantes de una economía debido a su incidencia sobre el resto de las variables macroeconómicas, las estructuras de costos y rentabilidad de las empresas, así como su inserción internacional. En términos generales, la política cambiaria debe promover el sostenimiento de un tipo de cambio real competitivo y estable para los sectores productores de bienes, de manera tal que:
  • Permita el equilibrio social y económico en el largo plazo
  • Favorezca el crecimiento del superávit comercial, en forma compatible con el alto endeudamiento de la economía Argentina
  • Contribuya a la generación de recursos fiscales para consolidar la acción pública
  • Constituya una señal de incentivo para la inversión productiva
  • Desaliente la especulación financiera
  • No sea utilizado como la única herramienta anti-inflacionaria

Política monetaria y banca de fomento industrial

La política monetaria debe definirse en forma coordinada con la política cambiaria y fiscal, dando continuidad a los procesos de agregación de valor y administrando los flujos internacionales de capital en el mismo sentido. Fundamentalmente, se requiere establecer los mecanismos necesarios para canalizar el ahorro interno y externo a las inversiones industriales, promoviendo el acceso al crédito por parte de las PyMES. Actualmente el apalancamiento financiero en la industria no alcanza al 10% y los plazos promedio son muy reducidos, mientras que en países como Brasil supera el 32%. En este sentido, la creación de un banco de desarrollo luce como una las prioridades más concretas, permitiendo a la actividad industrial disponer de financiamiento a largo plazo en similares condiciones que las empresas radicadas en países industrializados, principalmente en aquellos sectores estratégicos con alto impacto en el empleo y las cadenas de valor. A modo de ejemplo, la experiencia del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil resulta ilustrativa.

Política fiscal y esquema tributario favorable a la producción

Debido a los elevados niveles de endeudamiento público generados en la década de los 90 ´s y la necesidad de aplicar un control estricto para evitar su crecimiento, la economía Argentina debe tender a la consolidación de una posición superavitaria en términos fiscales. Sin embargo, ello no debe implicar una restricción para la aplicación de políticas anticíclicas en situaciones de caída de la demanda agregada (1) . Por otro lado, el esquema tributario debe favorecer las actividades productivas y la integración nacional por sobre las especulativas, evitando el exceso de la carga impositiva que podría surgir de posibles deficiencias en la aplicación del principio de federalismo fiscal. Asimismo, la política tributaria / fiscal debe atender de manera eficiente y transparente a las diversas necesidades de competitividad de los sectores productivos, generando los denominados “tipos de cambios diferenciales” con un criterio técnico y en el marco de una estrategia de desarrollo sustentable (2) . En este marco, resulta preciso a su vez aplicar el criterio de “exportaciones libres de impuestos” para el caso de los bienes con alto valor agregado, a efectos de mejorar el perfil de inserción internacional de la Argentina (3) .

Promoción de las exportaciones y defensa del mercado interno

Al igual que en plano fiscal, los niveles de endeudamiento de la economía Argentina requieren la generación de superávit comercial, a efectos de obtener las divisas necesarias para hacer frente a los compromisos externos y, asimismo, incrementar en forma sostenida las reservas internacionales. Ello debe estar acompañado por una paulatina modificación del actual patrón de especialización comercial, de manera consistente con un proceso interno de mayor agregación de valor, industrialización y sofisticación de la estructura productiva (4) . Por otro parte, la defensa del mercado interno -entendida como la protección, promoción y desarrollo de las fuerzas productivas locales, lo cual a su vez permite sostener el empleo y transitar un sendero de crecimiento de los salarios reales y, en consecuencia, del tamaño de la economía local- constituye un pilar fundacional para una estrategia de desarrollo sustentable como la descripta. Para las PyMES nacionales, que generan la mayor parte del empleo y valor agregado, el mercado interno constituye la plataforma irremplazable para planear su crecimiento. Por lo tanto, las políticas internas de la Argentina y sus relaciones económicas internacionales deben sostenerse en estos principios, tanto en lo que se refiere a la integración regional y a la selección de los países / bloques con los cuales se profundizarán los vínculos comerciales, como en lo referido a las negociaciones multilaterales en el marco de la Organización Mundial del Comercio y otros ámbitos. En lo que respecta a este punto, las políticas de promoción y protección deben enmarcarse en objetivos concretos, deben abordar en forma integral las necesidades de desarrollo y requieren estipular plazos razonables para su evaluación y posterior redefinición.

Política tecnológica, clusters e incentivo a la innovación

En general, la integración estratégica y coordinación de acciones es pieza clave para capturar el potencial productivo. Ello requiere una fuerte articulación público-privada y entre los actores privados. Es preciso dotar a las instituciones correspondientes de los recursos necesarios e instruirlas para una acción más “agresiva”, con mayor alcance y difusión entre las PyMES y en el marco de un claro estímulo a la inversión. La viabilidad de las empresas industriales dependerá entonces de una clara apuesta a la innovación productiva, a la modernización tecnológica, al desarrollo de las cadenas de valor (incluyendo los ámbitos territoriales), de clusters y a la ampliación de las bases empresarias. Para ello, todas las áreas del Estado deben concebir a la industria metalúrgica como vector estratégico para la incorporación de tecnología y valor agregado. Lo cual implica contar con recursos humanos calificados y certificados; apuntar a la generación de tecnologías propias (en contraposición a la importación de tecnología); cerrar las brechas existentes entre las instituciones del saber, de investigación y el sector productivo; articular la oferta tecnológica segmentándola según sea la demanda (que forzosamente está segmentada) y; finalmente, generar los gerentes o vinculadores tecnológicos que puedan gestionar el cambio estructural en las empresas, dinamizando las alternativas de innovación necesarias en cada caso. En este aspecto, la acción coordinada del Estado, las Universidades, los centros tecnológicos, las entidades gremiales y las empresas es central.

Notas:

(1) Ello plantea la discusión sobre la necesidad de crear un fondo durante los ciclos de holgura fiscal; o bien, sobre cuáles deben ser los instrumentos para este tipo de políticas.

(2) Al respecto, ADIMRA ha desarrollado una metodología de tipo de cambio real metalúrgico que permite evaluar los desvíos promedio, respecto la situación “de mínima” para su desarrollo.

(3) No sólo nos referimos a los impuestos aplicados sobre las exportaciones, sino al contenido impositivo implícito en los mismos en toda la cadena de producción. La experiencia brasilera permite analizar los diversos mecanismos orientados a eliminar todo tipo de carga tributaria en el caso de las exportaciones.

(4) En el presente documento se considera que la enorme disponibilidad de recursos naturales y las ventajas comparativas que tiene la Argentina en los rubros de la alimentación debe concebirse como una oportunidad, un factor facilitador de el esquema de desarrollo aquí planteado. En este sentido, tanto las políticas externas como internas sectoriales deben tender a incrementar y diversificar la oferta agregada, en el marco de un programa articulador que permita avanzar en una mayor industrialización de los productos primarios (atendiendo a las oportunidades de exportación mediante el incremento de los excedentes) y determinar una trayectoria del costo de vida local consistente con el proceso de desarrollo. En este sentido, las retenciones se consideran un instrumento válido aunque, sin dudas, perfectible.

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