Ir a la página principal
Sectores económicos

De denuncias, defensas y compensaciones

Para sosiego de los árbitros y delicia de los espectadores –tanto en la Argentina como en Alemania, Japón o Zambia- todo jugador de fútbol debe observar sólo 16 reglas durante 90 minutos de juego. Al menos eso impone la FIFA. En cambio, las reglas que establece la Organización Mundial del Comercio son diferentes y además se modifican al calor de las discusiones que se realizan en escenarios tan distantes como Uruguay o Doha. Por lo tanto, así como no existe ni selección de selecciones ni funcionamiento perfecto de los mercados, convengamos de antemano que una acción antidumping -o la imposición de salvaguardias- no es juego ni cuestión de camisetas.

El sexto artículo del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) indica que un país miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC) puede por sí, unilateralmente, imponer derechos antidumping para proteger a su industria contra las importaciones de productos que llegan a su propio mercado a menor precio de venta que en el país que da origen a la mercancía ingresada. Se trata, al fin de cuentas, de un mecanismo excepcional para contrarrestar el daño material causado portales importaciones.

No es nueva esa práctica. La legislación antidumping se originó a principios del siglo XX, en Canadá, por la necesidad de protegerse contra el carácter agresivo de los precios de las importaciones. Distinto es el caso de las salvaguardias, reglamentadas en el artículo XlX/ GATT 94, que no se aplican por cuestiones de comercio desleal sino que un país apela a ellas cuando alguno de sus sectores industriales precisa una cobertura de protección –sujeta a un programa de ajuste- que le permita recuperarse y volver al mercado en condiciones competitivas. Lo concreto es que ante un señalamiento de dumping existe amparo, y los derechos antidumping correspondientes, se aplican a las empresas exportadoras de un país y no a sus gobiernos. De ahí que para uno de los especialistas consultados, “entre todos los remedios comerciales que disponen los miembros de la OMC (..) estos aspectos hacen que las medidas antidumping sean políticamente las menos difíciles de aplicar”.

Al menos eso dice el libre economista Michael Finger junto a su colega Julio J. Nogués, ambos con casaca del World Bank y oponiendo “fuego contra fuego” al tema, en tanto dos expertos locales, los licenciados Fernando Martínez y Emilio Colombo, echaron luz a la consulta de Informe Industrial y agua al asunto, ofreciendo otra visión referencial y opiniones fundadas en la práctica. A ellos agrega su punto de vista empírico un empresario PyME, el ingeniero Manfredo Arheit, industrial metalúrgico, que debió accionar en contra de sus competidores externos desleales.

El plan de nota queda así planteado.

En legitima defensa


En rigor, los mecanismos de defensa comercial (salvaguardias y antidumping, entre otros) son instrumentos que se utilizan para imponer restricciones a la importación en vez de eliminarlas.

Provienen de acuerdos consensuados para los que no incide el peso de las naciones o el volumen de sus empresas, aunque la mirada sobre sus efectos no es necesariamente unívoca.

Por caso, en su libro(*), Finger / Nogués interrogan si un uso abusivo de las acciones antidumpling –2500 investigaciones en el mundo desde 1995 contra 142 de salvaguardias no podría afectar la ascendente marcha del libre comercio hasta “revertir en forma sustancial la liberalización” en curso. Martínez y Colombo, en cambio, coinciden en que no existe tal abuso sino en el sesgo ideológico del los observadores, insistiendo en que más allá de las proclamas de las naciones más desarrolladas y liberales, en realidad todo el flujo mundial de mercancías está fundado en comercio administrado, regulado por reglas nacionales y normas internacionales; y por lo tanto, es lógico suponer que cada nación protege lo suyo: mercados y productores, que en el extremo son a su vez consumidores.

No obstante, como “estas acciones están reguladas internacionalmente en el marco de los acuerdos de la OMC –enfatizan ellos– quien crea que constituyen un mero ejercicio de voluntad política del Estado que las aplica, se equivoca”. Es cierto. Si bien no suplen los alcances de una política nacional de comercio exterior, la aplicación de medidas destinadas a penalizar el “daño” ocasionado por una importación en condiciones de dumping –desde el momento en que se da curso al señalamiento de quien denuncia hasta su sanción temporal- está precedida por una investigación muy minuciosa, a cargo de la autoridad de aplicación local, que vela por el estricto cumplimiento de procedimientos pautados a escala universal. Así pues, todo daño debe ser probado fehacientemente, caso por caso, en tanto su probanza no resulta tarea sencilla. Y si no que lo diga Arheit, fabricante de sierras de todo tipo y grosor para cortar metales, que durante la última década debió lidiar al menos ocho veces contra la desigual competencia de productos similares a los que él produce en sus dos plantas (en una de ellas desde 1931) intentando copar el mercado a precio irrisorio desde Brasil, Méjico, China u otros países de Oriente. Claro, le costó tiempo, sinsabores y dinero, pero salió airoso.

David y Goliat


“No se trata de eso” subraya Martínez, una y otra vez, refiriéndose a que todo planteo de acción antidumping no es cuestión de correlación de fuerzas entre los actores de la misma sino de probar con documentación fehaciente y en forma argumentada lo que debe ser demostrado en el marco de una investigación relativamente rigurosa en lo formal y substancial.

Para Finger, por ejemplo, la base fundamental para la imposición del antidumping se centra en el concepto económico de distorsión. Y la distorsión, aplicando el concepto de interés económico nacional, existe cuando el precio de un producto no es igual a su costo de producción en un ámbito competitivo.

Claro que en torno a este concepto existe un gran bagaje de discusión teórica, en la que se conjugan los argumentos de Economía con el Derecho. Por caso, optando por la “norma del derecho menor”, los países de Latinoamérica –de eso trata el libro de Finger- incluyeron en sus investigaciones de dumping una “cláusula de interés nacional” que permite al organismo a cargo (la autoridad de aplicación en nuestro país es la Secretaría de Industria, Comercio y PyMES) decidir o modificar la acción emprendida, con el objetivo de beneficiar el interés de sus compatriotas. Por supuesto, ajustándose a las reglas de la OMC, y con una salvedad: “No es un privilegio otorgado por el acuerdo antidumping –señalan Finger / Nogués- Los estudios de países explican criterios adicionales y límites que los gobiernos incluyeron en sus reglamentos con el propósito de disminuir los impactos proteccionistas”.

Otras razones asisten el uso de salvaguardias que, por otra parte, no son utilizadas con frecuencia. En la práctica, quienes más las usaron han sido Chile y Colombia pero nunca sobre el tope del arancel consolidado en la OMC.

En esa misma dirección, la experiencia de la Argentina -continúa Finger- también es ilustrativa: “La Comisión Nacional de Comercio Exterior rechazó ocho de las primeras solicitudes de salvaguardias recibidas, basándose en el costo de tales medidas para el consumidor, y que el solicitante no había presentado un plan de recuperación convincente. Ante esta actitud, la respuesta de los peticionantes de protección fue solicitar alivio mediante las normativas antidumping. A pesar de que en teoría el antidumping se aplica sólo cuando se puede identificar una distorsión económica, sus estándares en la práctica se superponen considerablemente con el estándar de daño de las salvaguardias. Además, al calificar para recibir alivio antidumping, no es necesario que una industria satisfaga los requerimientos de una salvaguardia de presentar un plan de recuperación viable; tampoco se encuentra sujeta a analizar de qué modo la protección que solicita afectará a los consumidores o a la producción de otros sectores. A pesar de ser teóricamente diferentes – concluyen los citados autores- el antidumping y las salvaguardias han probado ser, en la práctica, bastante similares. El uso de una o la otra es, en los hechos, un tema de conveniencia administrativa o política, no de los principios económicos de la situación analizada”.

Principios de acción


Vale decir, entonces, que mientras los procesos de protección de cada país tienen como base la capacidad de conducir las investigaciones y llegar a determinar medidas correctivas de acuerdo con las normas de la OMC, los acuerdos para decidir la restricción que se debe imponer varían considerablemente. En el caso de la Argentina, si bien la autoridad de aplicación es la Secretaría de Industria(Comercio Exterior y PyMES) la conducción de una parte de las acciones -así como la de sus restricciones- está a cargo de un organismo técnico e independiente de la voluntad política de circunstancias (la Comisión Nacional de Comercio Exterior). Precisamente este atributo, en directa consonancia con el contenido administrativo de las normas de la OMC, es lo que permite la unificación de procesos y criterios que en definitiva sirve para que las terceras partes puedan participar y tener acceso a la información, para publicar las bases legales y reales de las decisiones. “También brindan pautas de objetividad, transparencia y responsabilidad en las decisiones públicas –acota Finger- contribuyendo de esa manera, no sólo a mejorar la política comercial sino también a cambiar la cultura de control de las políticas”. De modo que aún en desventaja, tal como se reiteró una y otra vez, no cabe el impulso voluntarista en procura del amparo frente a la competencia externa: la base en que se sustentan las solicitudes de protección tienen el peso de la obligación internacional.

Experiencias


En su caso –le preguntamos a Arheit- ¿cómo tomó la decisión de recurrir a estos mecanismos de protección? Bien –reflexionó el industrial metalúrgico– nosotros fabricamos toda clase de hojas de sierra para metales, con 120 personas empleadas desde hace mucho tiempo, y al notar que llegaban productos similares al mismo precio que yo pago la materia prima, verifiqué mis costos y la cuenta surgió rápido: ¿En cuánto tiempo nos vamos a la quiebra si no hacemos algo? Allí nació su odisea. La primera presentación, el 23º entre los expedientes anti/dumping puestos a consideración de la autoridad de aplicación, fue en 1994.“Cuando observamos que toda nuestra actividad no alcanzaba para hacer frente a una diferencia de precios tal que aún nuestra reputación, nuestra antigüedad en el mercado, no bastaba. ¿Qué podíamos hacer, entonces? –se pregunta Arheit- ¿bajar nuestros precios y fundirnos más rápido?, ¿acaso fusilar a ese maldito competidor chino que vendía a 2 centavos lo que cuesta 9 en India, para que nosotros y otros colegas locales cerremos las puertas?.. No nos quedó más remedio que abandonar el absurdo de ideas tan descabelladas e iniciar de inmediato una acción correctiva: acudimos a nuestras autoridades en búsqueda de ayuda. Para eso existe un instrumento legal que además está vigente en todo el mundo porque la OMC claramente lo incorporó a su normativa.

En función de estas reglas está redactada la legislación argentina”. O sea que “cuando nuestros funcionarios tratan expedientes de este tipo, tienen que cumplir absolutamente todas las reglas que impone la OMC y que están plasmadas en nuestro cuerpo legal”.

¿Qué resultó de aquel primer expediente 23? “Salió positivo. Tras dos años de investigación y una vez superados todos los pasos que debimos afrontar, finalmente se fijaron derechos antidumping durante los siguientes dos años; sí, derechos de importación adicionales, entendiendo que China no podía exportarnos por un precio menor a 10 centavos la hoja. Eso salió así y a partir de entonces se frenó esa agresión, no otras”.

¿Punto y aparte? No, de ninguna manera. Toda compensación es puntual y transitoria.

Tránsitos


En efecto, las reglas de la OMC determinan un período acotado de compensación que no puede extenderse a más de cinco años. “Nuestros funcionarios jamás nos otorgaron ese plazo, sino dos años o a lo sumo tres – puntualiza Arheit–en tanto se supone que toda aplicación de estas medidas debe ser lo más restringida posible en "aras de no afectar el libre comercio y la globalización que compromete el destino de nuestro país..." Liderando cada denuncia pero en compañía de sus colegas del sector, Arheit ya realizó ocho presentaciones, incluyendo una actualmente en curso. De ellas, siete dieron “positivo”. Eso significa que tras una verificación previa, con documentación aportada por el demandante y otras consultas efectuadas aquí y en el exterior, la autoridad de aplicación da lugar a la investigación definitiva con su publicación en el Boletín Oficial. Desde entonces hasta su resolución final median unos dos años de trámites engorrosos, el aporte de datos al por mayor, y no pocas “chicanas” del denunciado que, claro está, deben contrarestarse con una sólida documentación de prueba. En todos los casos –apunta– se debe reunir información muy precisa para demostrar el daño ocasionado: “informes de producción, de stocks y ventas, de costos locales y precios externos, formularios de todo tipo, estudios de mercado... Son expedientes muy gruesos”, señala exhibiéndonos voluminosas carpetas prolijamente archivadas a un costado de su escritorio. Casi se diría que en sus manos lucen como trofeos de viejas batallas, cuyos contendientes tienen nombre de empresas chinas, inglesas, suecas, de México o de Brasil. “El caso de México –recuerda- fue por otro tipo de sierras que estaban pasando a 27 centavos cuando 40 era el precio normal de exportación... Acá también veo Bimetal, del Reino Unido, a la que le ganamos dos presentaciones.

Otras tres fueron a una misma empresa de Brasil. Sucede que los expedientes se analizan uno por uno y lamentablemente no cuentan los antecedentes. Es así como sucesivamente debimos encarar acciones similares contra un exportador brasileño, tratándose siempre de la misma empresa y el mismo producto en cuestión”.

A todo esto cabe agregar un dato de no menor cuantía: además de tiempo y conocimiento cabal “de qué se está hablando”, es preciso disponer entre 40 ó 50 mil dólares por cada expediente. Es la cifra que explica la intervención profesional de “una consultora de primera línea y con peso propio” concluye Arheit, razón por la que él mismo tomó en sus manos semejante desafío. “Para una PyME como la nuestra –observó finalmente- esa asignación, o incluso la mitad, como puede llegar a cobrar hoy por sus servicios una consultora especializada, es mucha plata...”.

Alegatos & dinero


Es cierto, aprecia Fernando Martínez, en todo expediente se juega mucho dinero; y también empleo, capacidad industrial, desenvolvimiento tecnológico, el trabajo de miles de personas. “Imagínese el arribo de containers con tres millones de kilos de tela a precio vil –ejemplifica Emilio Colombo– ¿a cuánto asciende la pérdida para nuestros productores textiles?” Obviamente, ellos son expertos en esa rama que, es “el rostro anticipado de lo que luego ocurre en otros mercados”; “un histórico barómetro de toda la actividad industrial” –completará Colombo- pues cuando comienzan los problemas el primero que cae es el textil, así como es el primero en resurgir”. Quizás sea esta analogía lo que explica el origen moderno de las disputas actuales: al norte, uno de los impulsores del desarrollo industrial en la posguerra fue el sector textil. Y también entre los países en vías de desarrollo, más tarde, o cuando como producto de la trasnacionalización algunas empresas de los países centrales radicaron sus plantas en territorios periféricos, los países centrales comenzaron a sentirse desplazados e impusieron medidas restrictivas para impedir el ingreso masivo de productos textiles a sus mercados. Tanto en Europa, como en los Estados Unidos y aún en Japón.

En rigor, el mercado textil con sus peculiaridades, no es diferente a cuanto sucede en otros mercados. Por lo tanto, estos mecanismos de protección – “que en realidad son mecanismos de excepción que en su momento fueron impulsados por los grandes voceros de la libertad comercial”, como afirman Martínez / Colombo- no tardaron en extenderse mediante instrumentos específicos de la OMC (tal el caso del Acuerdo Multifibras, continuado por el Acuerdo sobre los Textiles y la Vestimenta recientemente concluido), para intentar frenar las prácticas desleales del comercio internacional.

Distinto es el caso de las salvaguardias a las que se apela no por concurrencia de deslealtad comercial sino para garantizar que una determinada rama industrial de un país concreto, que ha quedado rezagada por distintas razones y que por cierto precisa servirse de una cobertura de protección – mediando un programa de ajuste, como ya quedó dicho- pueda así retornar, una vez superadas sus dificultades estructurales, a un régimen abierto de competencia.

En la práctica


De algún modo, el Acuerdo de Textiles y Vestimenta (ATV), –impulsado en la Ronda Uruguay y concluido en 2004– es expresión de una salvaguarda de segundo grado. De hecho no fue utilizado a escala masiva sino por las potencias centrales, ya que bastaba denunciar “daño” para imponer una valla y, además, no exigía contrapartida de ajuste por parte de la industria afectada. “Por eso quiero diferenciar las dos figuras –subraya Martínez- dado que una cosa son los instrumentos generados por la OMC para morigerar las prácticas desleales del comercio, incluyendo dumping y subsidios (que son dos acuerdos diferentes); y otra muy distinta son las salvaguardias, que son mecanismos de ajuste competitivo de las empresas”.

Ambos casos exige la presentación de denuncias. En ambos casos, Martínez y Colombo presentaron denuncias.

Nuestros entrevistados son dos consultores experimentados que ponen una sola condición al redactor -“no queremos autobombo”- a la que suman una observación previa al reportaje: “nuestras opiniones son de tipo personal, de carácter profesional y no institucionales”. Después, luego de explicar gran parte de lo ya escrito y antes de brindarnos una clase didáctica sobre las bases doctrinales del tema abordado, cuentan su experiencia y concluyen:

• Las acciones antidumping y las salvaguardias son instrumentos aptos, válidos y regulados, que exigen el cumplimiento de un conjunto de procedimientos que bien aplicados conducen a feliz término la solicitud de medidas protectivas.

Por lo tanto, la prédica liberal contra estos instrumentos, desestimándolos con la pretensión de que todo es mentira, que los mercados funcionan todos bien, etcétera, etcétera, es una falacia total que no se corresponde con la realidad.

• Toda acción de este tipo, más allá de su carácter correctivo ex post, tiene un efecto disuasivo ex ante: cualquier importador sabe que si queda expuesto a una investigación de dumping, él puede perder. Que si la autoridad de aplicación tiene elementos contundentes antes de finalizar la investigación, puede aplicar derechos preventivos. Que una vez concluida, suele aplicar los derechos definitivos y oponer con ellos una barrera a sus importaciones en lapsos variables de dos a cinco años.

• No existen denuncias porque sí. Ni tamaño de las empresas denunciantes que valga. No hay David ni Goliat. Toda denuncia está sujeta a prueba y todo procedimiento sometido a reglas muy precisas. Si se probó, se probó.

La última: “en realidad, en una denuncia ambigua, confusa o poco sustentada, es muy probable que se pierda. Pero insistimos –insisten Martínez & Colombo– en que hay cartabones muy precisos y si vos tenés razón, no hay dudas que definitivamente probarás el daño que denunciaste.... Al menos, esa es la experiencia que tenemos nosotros”.

(*) J. Michael Finger - Julio J. Nogués: Salvaguardias y Antidumping en la liberalización comercial de América Latina. Combatiendo el fuego con fuego.

Ed. Siglo XXI / Banco Mundial. Buenos Aires, 2005.


Ir al principio de la nota