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Sábado 21 de Septiembre, 2019
PYMES

El acceso de las PyMES al mercado de las compras estatales

Un detallado trabajo analizando la participación de las micro, pequeñas y medianas empresas en las compras públicas fue presentado en el IV Congreso de la Asociación de Economía para el Desarrollo de la Argentina por los licenciados Lorena Drewes y Guillermo Rozenwurcel. Sus principales temas: Las experiencias internacionales y de numerosos países latinoamericanos y las medidas implementadas para apoyar e incentivar el acceso de las MiPyMES a las adquisiciones gubernamentales. Los obstáculos que encuentran a la hora de ofertar y las opciones para poder superarlos. El enfoque de preferencias y el enfoque de fallas de mercado, dos estrategias no excluyentes.

ImagenEn varios países de la región, se ofrece a través de portales información para participar en las compras estatales.
En el trabajo “Las PyMES y las compras públicas” (agosto 2012), Drewes y Rozenwurcel sostienen que una de las problemáticas más importantes relacionada con las compras públicas “es la baja participación de las PyMES en las adquisiciones del Estado. Dada la significación de las mismas en el entramado empresarial y su importancia en la generación de empleo, las barreras de acceso a un mercado de la dimensión del de las compras gubernamentales tenderá a afectar a la dinámica económica agregada, contribuyendo a reforzar la heterogeneidad de la estructura productiva, limitando la difusión del proceso de innovación tecnológica y empeorando la distribución del ingreso”.

Hay abundantes empleos que evidencian la preocupación de los gobiernos, tanto de países desarrollados como en vías de, por las PyMES y su participación en las compras públicas.

Los Estados Unidos, por ejemplo, cuentan con una extensa experiencia en políticas de apoyo y la institución encargada de implementarlas es la Small Business Administration (SBA), creada en 1953. Respecto de las adquisiciones federales, el gobierno estadounidense es el principal consumidor de productos y servicios en el mundo y la Oficina de Compras Públicas de la SBA fija objetivos con otros departamentos y dependencias para que -según lo dispuesto por la ley- el 23% del valor de las contrataciones directas con el gobierno federal se conceda a las pequeñas empresas. También suelen aplicarse: preferencias de precios; normas que apuntan a evitar la acumulación de compras en un sólo contrato con el propósito de mejorar la posición competitiva del segmento, etcétera.

En la Unión Europea no está establecida ningún tipo de cuota de participación de las PyMES en las compras públicas, pero con la creación, en 2008, de la “Small Business Act” se definió un marco institucional para potenciar la creación, el desarrollo y el crecimiento del segmento, tanto en la UE como en los Estados miembros, mediante una decena de principios que guían la formulación y ejecución de políticas específicas. Uno de ellos concierne a las compras gubernamentales, “debido a que las PyMES suelen estar obstaculizadas para participar en las licitaciones públicas”. Para remover esas trabas, la SBA europea propuso presentar un código voluntario de buenas prácticas destinado a las entidades contratantes del sector público para incentivar cambios en la cultura de sus adquisiciones; mejorar la transparencia y la información y asegurar condiciones de competencia equitativa para las PyMES; facilitar el acceso a la información sobre las oportunidades y la publicación de un vademécum sobre ayudas estatales para las empresas del segmento, a fin de que conozcan las opciones de apoyo existentes, entre otras iniciativas.

Las política y las directivas de la UE -más enfocadas en mejorar la posición competitiva del segmento en las licitaciones de compras públicas que a otorgarles preferencias directas- subrayan la necesidad de que los procedimientos locales se concentren en la reducción de las desventajas iniciales de las PyMES, “desde aligerar los costos de participación y apoyar su presencia en las compras públicas con medidas financieras y consultoría, hasta asegurar que las condiciones de pago no discriminen en contra de las firmas con mayor fragilidad financiera”.

La experiencia regional

En los países de América Latina -donde representan más del 90% de las empresas de la región y su aporte es muy importante en términos de empleo- “también se ha procurado llevar a la práctica políticas de apoyo a las PyMES en las compras estatales pero su efectividad ha sido hasta el momento muy acotada... y en términos generales su participación en ese mercado resulta muy inferior a su contribución a la generación del PBI”.

Las políticas implementadas siguen dos enfoques básicos, “no necesariamente incompatibles: el enfoque de preferencias (estableciendo algún tipo de preferencia para las PyMES en los distintos mecanismos de compra del sector público) y el enfoque de fallas de mercado (disminuyendo y/o eliminando barreras legales, administrativas, de procedimiento, etcétera, que obstaculizan la participación de las empresas del segmento)”.

Y los otros autores del trabajo sostienen que “prácticamente con la única excepción de Chile, que basa su accionar casi exclusivamente de acuerdo al enfoque de fallas de mercado, la mayoría de los países aplica una combinación de ambas estrategias”.

El repaso de las experiencias analizadas en el trabajo es lo que sigue a continuación.

Argentina

En nuestro país está vigente el régimen “Compre Trabajo Argentino” cuyo objetivo es utilizar el poder de compra del Estado como instrumento de promoción y protección de la industria nacional, con énfasis en las PyMES.

Drewes y Rozenwurcel destacan que el régimen obliga a la Administración Pública Nacional, sus dependencias, reparticiones y entidades autárquicas y descentralizadas, empresas estatales y a las concesionarias de servicios públicos “a preferir en sus compras y contrataciones la adquisición y locación de bienes de origen nacional y la contratación de obras y servicios con proveedores locales”.

El texto de la norma establece que los proveedores de bienes de origen nacional disponen en las contrataciones de una preferencia del 7% en caso de que la oferta sea realizada por una PyME o del 5% si la hace una empresa de mayor dimensión. En caso que deba recurrirse a la adquisición de bienes de origen extranjero, ya sea por inexistencia de producción local o por resultar el precio del bien nacional superior al importado (incluida la preferencia) es necesario “solicitar en la Secretaría de Industria un Certificado de Verificación (CDV) que indica el precio máximo a pagarse por la compra de bienes que no cumplan con los requisitos de contenido local mínimo del 60%”.

Por otra parte, la ley de Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa contiene disposiciones destinadas a facilitar el acceso de este amplio segmento a las compras públicas. El “Compre MiPyME”, por ejemplo, le otorga un derecho de preferencia del 5% para igualar la mejor oferta; y complementariamente fija un porcentaje de “al menos 10% en las licitaciones y concursos relativos a la adquisición de bienes y servicios donde compitan solamente MiPyMES. Y aquellas que ofrezcan precios con una diferencia que no supere en más del 5% la mejor oferta presentada por una “no MiPyME”, deberán ser motivadas para que puedan igualarla”.

Brasil

El socio mayor del Mercosur tiene una política de preferencias de las empresas nacionales por sobre las extranjeras, que se expresa en diversas modalidades, y en relación con el fomento específico de las PyMES cuenta con un amplio abanico de beneficios para el segmento.

En la ley 123/2006 se establecen las siguientes ventajas:
  • Reserva de mercado. Las compras inferiores a 43.000 dólares son exclusivamente para las micro y pequeñas empresas. Se establece una cuota de hasta un 25% para la adquisición a PyMES en todas las compras de naturaleza divisible.
  • Preferencia de precios. Se otorga a las PyMES una preferencia de 10% sobre precios de venta en licitaciones.
  • Autoriza a realizar un llamado con trato preferencial y simplificado para las PyMES en base a razones de promoción y desarrollo económico social en los ámbitos local y regional, eficiencia en políticas públicas, incentivo e innovación tecnológica.
  • Subcontratación. Puede exigirse a los licitantes que subcontraten con PyMES un porcentaje de hasta un 30% del valor solicitado.

Respecto de las dificultades para el acceso al financiamiento se deben pedir garantías proporcionadas y evitar su retención exagerada. Así, la garantía de cumplimiento de obras, servicios y compras no debe exceder el 5% del valor del contrato y para obras, servicios y provisiones de gran volumen puede ascender al 10%. La garantía prestada debe ser liberada o restituida después de la ejecución del contrato, y cuando haya sido hecha en moneda, actualizada monetariamente”.

El trabajo subraya que, según estimaciones del SEBRAE, el trato preferencial otorgado a las PyMES en materia de compras públicas por los tres niveles de gobierno -incluyendo las empresas estatales- se traduciría en un aumento de 34.000 millones de reales anuales de sus ventas. “Esto supone que la participación de las PyMES en el total de compras públicas debería crecer del 17% al 30% en cinco años”.

El organismo encargado de regular las compras públicas en Brasil es el Sistema Integrado de Administración de Servicios Generales (SIASG) que dependen del Ministerio de Planeamiento.

Colombia

En Colombia se otorgan preferencias de entre el 10% y el 20% a las ofertas de origen local. En el caso de bienes provenientes del exterior, el componente nacional debe ser al menos un 20% del valor de la propuesta.

También se garantizan beneficios en las compras públicas a las micro, pequeñas y medianas empresas locales. En ese sentido, se estableció que las contrataciones por un monto igual o inferior a los 195 mil dólares están reservadas a este segmento.

Cabe destacar que el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo editó un manual para la contratación pública destinado a las MiPyMES que brinda información para que puedan participar en las compras del Estado colombiano. “Esta herramienta fue diseñada para que los micro, pequeños y medianos empresarios tengan acceso y comprendan, a través de explicaciones sencillas, los requisitos y las reglas de los procesos de las compras públicas”.

Chile

La estrategia de Chile “es claramente lo que se denomina ‘enfoque de mercado’ o de ‘fallas de mercado’; el Estado aplica políticas que promuevan la competencia sin utilizar herramientas que favorezcan algún tipo de empresa”, consagrando el principio de libre concurrencia de proveedores en igualdad y no discriminación entre ellas.

Sin embargo, para fortalecer el acceso de las MiPyMES al mercado público mediante la eliminación de barreras de entrada y homologando capacidades para competir, en el país trasandino se creó el ente “ChileCompra”. “A través del mismo se promueve que toda persona o empresa que pueda representar un buen proveedor de bienes o servicios para el Estado no queda excluida del mercado de las compras públicas por motivo de desinformación, conocimientos tecnológicos, reglas discriminatorias o acceso a Internet”.

ChileCompra no garantiza la concreción de negocios, ya que las decisiones de contratación siguen siendo autónomas en cada una de las instituciones públicas, quienes privilegian la mejor relación precio/calidad y otras variables asociadas a la eficiencia de la prestación. “Por ello, una participación exitosa depende de la capacidad de las empresas de generar ofertas competitivas en el mercado local”.

Entre sus actividades, ChileCompra ha implementado un programa para apoyar el ingreso de las empresas de menor dimensión al Sistema de Compras Públicas y una política de desarrollo de proveedores que define y promueve capacitaciones orientadas a aumentar las competencias de las MiPyMES.

Ecuador

El Sistema Nacional de Contratación Pública es el organismo encargado de la administración de las compras del Estado y fue creado con los objetivos de lograr una mayor transparencia en los procesos de compras y fomentar la producción nacional. Actúa en la órbita del Ministerio de Industrias y Competitividad (MIC) y abarca las adquisiciones del gobierno en su conjunto.

Con respecto a la situación de las PyMES dentro del programa de compras estatales, “existe una clara voluntad institucional y jurídica de favorecer la participación de estas empresas dentro de los procesos de contratación para la adquisición de los bienes necesarios. En dichos procesos de contratación es donde las instituciones públicas, mediante procesos homologados, brindan ventaja en las puntuaciones a las MiPyMES”. Si bien la metodología que utiliza el sector público no está definida mediante una ley, los procesos de contrataciones son dirigidos y supervisados por una dependencia del MIC.

Una herramienta innovadora en materia de compras públicas son las Ferias Inclusivas implementadas por el Ministerio de Inclusión Económica y Social. En ellas, las entidades contratantes, sin consideración de montos de compras, fomentan la participación de artesanos y MiPyMES productoras y prestadoras de servicios observando el procedimiento de contratación dictado por el Instituto Nacional de Contratación Pública que establece los requisitos para la participación de las empresas del segmento.

En tanto, la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMyPE) es la institución de fomento a las firmas de menor dimensión que, entre otras acciones, las incentiva a formalizarse para participar del mercado de compras públicas.

México

La Secretaría de la Función Pública puso en marcha el Sistema Electrónico de Información Pública Gubernamental que, a través del portal Compranet, ofrece toda la información necesaria para participar en los concursos, las licitaciones y las compras directas del Estado mexicano.

La mayoría de las contrataciones de las dependencias estatales se realizan por ese medio y cada año, en promedio, se publican alrededor de 27.000 licitaciones en el sistema. El portal es uno de los más visitados por las MiPyMES y ha sido el medio para que un número creciente de ellas se convierta en proveedoras permanentes del Estado.

Por otra parte, la legislación mexicana fija que en las licitaciones internacionales las dependencias y entidades deben optar, en igualdad de condiciones, por productos y servicios que cuenten con el 50% de contenido nacional establecido. Los bienes y servicios locales tienen además un 10% de preferencia en el precio respecto a los bienes importados. En el caso de las licitaciones, y de existir igualdad de condiciones en la propuesta ofertada, está previsto que deben ser adjudicadas a las MiPyMES. Además, este tipo de empresas tienen la posibilidad de presentar una oferta en forma conjunta en licitaciones de obra pública, sin necesidad de formar una sociedad distinta.

Uruguay

En 2008, y a través de la ley 18.362, se creó el “Programa de Contratación Pública para el Desarrollo” que contempla un conjunto de medidas que tienden al desarrollo de proveedores nacionales, especialmente MiPyMES y pequeños productores agropecuarios, así como de áreas científico-tecnológico e innovación. Entre ellas: la creación de regímenes especiales de contratación pública (reserva de mercado, preferencia de precios, etcétera).

En el marco de dicho programa, se definieron 3 subprogramas y uno de ellos está dedicado específicamente a las MiPyMES. El decreto 371/2010 regula las preferencias de precios a otorgar a este segmento empresario por parte de los compradores públicos en sus procesos de compra. No obstante, y para acceder a estos beneficios, deben cumplir con determinados requisitos: contar con el certificado de la Dirección Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas que acredita su categoría; formar parte del subprograma mencionado y tener certificación ISO 9001 o equivalente, entre otros.

Los márgenes de preferencia a la industria nacional no se aplican a las empresas que se acojan al “Subprograma de Contratación Pública para el Desarrollo de la MiPyMES”.

En otro orden, el decreto 371/2010 fija un 10% bajo mecanismo de reserva de mercado para ese tipo de empresas y las que deseen acogerse al beneficio deben expresarlo al momento de formalizar su propuesta. Por este mecanismo, la MiPyME debe ofertar una cantidad igual al 10% del total previsto en la contratación, mientras que el organismo contratante deberá asignar el 10% de su compra a la mejor oferta que invoque el mecanismo de reserva de mercado.

Otros países

En Bolivia las compras públicas están a cargo del Sistema de Contrataciones Estatales, dependiente del Ministerio de Hacienda, que brinda información a través de su portal de Internet en el cual “se deben publicar obligatoriamente las contrataciones que efectúa el Estado”.

El país del altiplano tiene una política de preferencias a proveedores nacionales en las compras públicas y requisito de contenido local y dentro de la normativa vigente están definidas preferencias para PyMES, asociaciones de pequeños productores urbanos y rurales y organizaciones campesinas. En la contratación de bienes y servicios bajo las modalidades de “Licitación Pública y Apoyo Nacional a la Producción y Empleo” se aplica un margen de preferencia del 20% al precio ofertado por los citados agrupamientos. Y adicionalmente se les conceden beneficios en la presentación de garantías de cumplimiento de los contratos.

El gobierno de Nicaragua, por su parte, creó un programa que “aspira a incrementar la participación de las PyMES en las compras públicas y al mismo tiempo fortalecer su calidad y competitividad”. Entre las medidas que incluye el programa se destacan: preferencia de precios; confección de un catastro propio de libre acceso para identificar las PyMES regionales, con sus líneas de suministro, y facilitar la información a asociaciones o subcontratistas, y definición de un planeamiento anual de las contrataciones públicas, estimando la fecha del llamado. En el objeto de la licitación no se pueden utilizar especificaciones que “restrinjan injustificadamente la participación de las pequeñas y medianas nicaragüenses”.

Por último, en Venezuela la normativa que regula las compras estatales es la ley de Contrataciones Públicas y en el caso de medidas de protección industrial -previstas bajo la denominación “Promoción de Desarrollo Económico”- comprende: márgenes de preferencias, categorías o montos de contratos reservados, programas de contratación que incluyan bienes con valor agregado nacional, transferencia de tecnología, incorporación de recursos humanos y programación de entregas que favorezcan tanto a las pequeña y mediana industria como a las empresas que fomenten el trabajo en el país.

Las MiPyMES y cooperativas proveedoras del Estado son beneficiadas con el anticipo y el pronto pago. “El anticipo implica la entrega por parte de los organismos contratantes del 50% del valor del contrato en un lapso de 5 días desde la firma del contrato, mientras que el pronto pago hace referencia a la entrega del 50% restante en un plazo máximo de 5 días hábiles para bienes y servicios y 20 días hábiles para otras”.


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