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Política industrial

Instituciones de fomento del desarrollo

América del Sur está recobrando bríos. Avanza, si bien lentamente, la construcción del Banco del Sur. Y en otro orden más acotado se impone la re/creación de una entidad (¿BICE?)que apalanque el estratégico crédito local a la inversión productiva de largo aliento.

ImagenesCuadro de las principales características de las instituciones de fomento al desarrolloCuadro de la distribución de los créditos otorgados por el BNDESCuadro de desembolsos del BNDES por actividad económica
Siete naciones de América Latina -advierte Guillermo Wierzba al introducirnos en el Documento No19 del Centro de Economía y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (Cefid.Ar)- han emprendido la construcción de un banco de desarrollo regional: el Banco del Sur. A su vez, en un ámbito más amplio (la Unión Suramericana de Naciones) se comenzó a abordar el debate sobre la creación de un fondo de estabilización regional. Tales iniciativas, encaminadas hacia la generación de una nueva arquitectura financiera regional, están motivadas por la vocación de los gobiernos de los países miembros de recobrar autonomía económica, recuperar la convicción de alimentar el activismo público para promover el desarrollo y la necesidad de asumir una defensa ante los riesgos que proponen las potenciales crisis financieras, típicas del mundo de la liberalización y la desregulación ilimitada.

Recordaciones. Luego de reseñar las distintas alternativas vividas desde las primeras crisis bancarias de los años ‘70 pasando por los limites impuestos por el Acuerdo de Basilea y las exigencias de reformas otrora “recomendadas” por el Fondo Monetario Internacional, Wierzba recuerda que todos los casos históricos de desarrollo económico exitoso involucraron una activa intervención estatal y el consistente diseño de una estrategia de desarrollo industrial. Ello sucede también en nuestros días.

Desde esa perspectiva los bancos nacionales de desarrollo expresan, como instrumentos de política pública, uno de los puntales ineludibles a la hora de multiplicar inversión re/productiva. Así lo entienden Kampel y Rojze quienes indican que “la combinación entre rentabilidad y riesgo privado no era (no es) apta para estimular la inversión necesaria en los sectores con alto poder multiplicador o en aquellos que detentan otras externalidades económicas, cuyo financiamiento tenía (más aún hoy) un alto costo de oportunidad por el volumen requerido o el tiempo de maduración implicado”. Bajo ese imperativo nacieron, durante la posguerra, un conjunto de instituciones financieras de desarrollo: algunas de carácter internacional / regional -Banco Mundial / BIRF, el Banco Internacional de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo-; otras de índole doméstico -los grandes bancos de desarrollo de Brasil, Corea, Alemania Occidental e incluso el de nuestro país-, todos ellos han sido originados para cumplir un doble propósito: el de fomentar la inversión pública y privada haciendo hincapié en ejes centrales del crecimiento económico a largo plazo (donde lo que más importa es la selección planificada de sectores y prioridades a través de metodologías no mercantiles) en tanto se atiende el financiamiento de infraestructura y provisión de ciertos bienes públicos que favorecen la gestión del Estado.

Si en principio la gestión de este tipo de banca se caracterizó por el otorgamiento de créditos convenientes y la prestación de otros servicios no financieros, a partir de los ́80, además de bajar a segundo piso originó un racimo de operatorias más sofisticadas: instrumentos para facilitar el acceso de las empresas a los mercados de capitales, administración de fideicomisos, provisión de fondos de garantías, seguros y titulización de activos. Por otra parte, a medida que el mundo laboral fue cada vez más excluyente, fue cambiando el destino del financiamiento multilateral a los países de Latinoamérica: En el caso del BM, si en los 50 / 60 casi el 80% de sus fondos se dirigieron a obras de infraestructura mientras que en la década siguiente un tercio de ellos se dedicó al desarrollo productivo, en los 80 se asignó el 18% a planes sociales en tanto diez años después, estos créditos fueron mayoría. Similar tendencia observó el BID, que pasó a destinar el 72,3% de sus recursos hacia planes sociales y otros objetivos no consistentes en desarrollo productivo e infraestructura. Algo así también se verificó en el Banco Centroamericano de Integración Económica, en la Corporación Andina de Fomento y en el Banco de Desarrollo del Caribe, lo que indujo a que los créditos al sector productivo fueran crecientemente reemplazados por nuevos instrumentos que canalizaron inversiones del sector privado. Ante el repliegue del fondeo derivado del presupuesto oficial, el mercado financiero privado ganó espacios para el financiamiento al sector productivo, con su consiguiente mella. Un cambio estructural de poder devino de tales modificaciones en la composición del fondeo hasta culminar con la entronización de una nueva concepción sobre los bancos de desarrollo, en el marco de reformas financieras devenidas del proceso de liberalización. De hecho, durante la década pasada, buena parte del caudal de financiación de los bancos de desarrollo subsistentes estuvo ligada al apoyo de procesos de privatización y de reestructuraciones institucionales correspondientes al curso de la liberalización en marcha. Las consecuencias de tales políticas, en términos de reconversión o destrucción del sistema de bancos de desarrollo nacionales, están a la vista.

Barajar y dar de nuevo

“América Latina tiene mercados financieros poco profundos”, sentencia el director del CEFID.AR, quien abunda en detalles refiriéndose a las restricciones capitales que por ello sufren las PyMES y las actividades innovativas. Es más: “los sistemas financieros del continente tienen costos segmentados y altos, el financiamiento de mediano y largo plazo está más atendido por mercados de capitales que por los bancos, siendo que en estos mercados quedan discriminadas las pequeñas empresas y se financian sólo las más grandes Lo descrito muestra –sostiene Wierzba- hasta qué punto el enfoque “antirepresión” financiera no explica las dificultades para el desarrollo y su financiamiento en los países del Sur, sino también, cómo la intencionada y/o irresponsable aplicación de sus recetas agravó significativamente los problemas.

Por otra parte, mientras la insuficiencia de ahorro es notoria, las dificultades de largo plazo exceden a las de coyuntura; las dificultades de acceso al crédito y los problemas de descalce de plazos son moneda corriente como consecuencia de los intereses discrepantes entre ahorristas y empresarios. Las deficiencias de estímulo a la inversión (entre otras) evidencian entonces la necesidad de “intervenciones públicas de orden estratégico para atender problemas económicos, cuya resolución debe ser necesariamente extramercantil”.

En ese sentido, los bancos nacionales de desarrollo constituyen piezas clave e imprescindibles para alcanzar tal cometido. De modo que, como complementariamente lo demuestran Claudio Golonbek y Emiliano Sevilla en su estudio de casos habrá que ir afilando el lápiz para re/crear otro Banco dedicado a sostener el desarrollo próximo de la Argentina.

Experiencias. Alemania, Corea y nuestro más cercano Brasil son buena muestra de lo apuntado (sumando a España y Chile, en menor medida) y si bien cada experiencia es única e irrepetible, conviene tomar nota a título de emulación pero “sin repetir ni soplar”. Se trata –como se sostiene en el trabajo citado- de “experiencias internacionales relacionadas con políticas de financiamiento a largo plazo que pueden integrarse bajo el concepto genérico de Banca de Desarrollo”, cuya estrategia conjuga: Existencia de bancos de crédito de largo plazo dedicados a promover la inversión en proyectos prioritarios.

Operatoria de recursos en moneda nacional.

Formación del precio del crédito de largo plazo.

Entidades controladas por estados nacionales. En todos los casos dan cuenta de reformas institucionales que, partiendo desde el Estado, contribuyeron a estructurar modalidades de financiamiento a la producción con alto impacto sobre la economía y un adicional: tales reformas se dieron en contextos históricos específicos, tales como la reconstrucción alemana tras la guerra, la estrategia de corrección de enormes disparidades regionales en Brasil, la creación de grandes conglomerados industriales como barrera al comunismo en Corea del Sur, o la adaptación a la Unión Europea del rol crediticio de la banca pública en España.

De lo que se trata es de observar la contribución de tales estrategias al financiamiento productivo mediante el derrame crediticio a largo plazo. Pero no aquel otorgado sin ton ni son, sino el enmarcado por una orientación precisa, tendiendo a generar externalidades positivas “dando mayor sustentabilidad a los procesos de crecimiento a largo plazo, generando mayor calidad en la tasa de inversión, aumento en el valor agregado, mayor nivel y calidad de empleo, y mejoras en la distribución del ingreso”.

Casos. - En Alemania prevalece un sistema mixto donde la banca pública nacional (vía el Kreditanstalt für Wiederaufbau y las cajas de ahorro regionales) ocupa amplios espacios en el financiamiento productivo, ocupándose principalmente de aquellas áreas de negocios que se consideran menos rentables y complementando a la banca privada y la cooperativa. También existe un amplio mercado de capitales, con segmentos focalizados en PyMES.

- Brasil es sinónimo de Banco Nacional de Desemvolvimento Economico y Social (BNDES), una institución creada hace 55 años, con una importante centralización pública del crédito industrial a largo plazo. En esa estrategia se observa una importante participación de las grandes empresas en el volumen del crédito otorgado. Asimismo, con una activa operatoria pero acotada a áreas más específicas –como el sector agrícola- actúa también el Banco do Brasil que, aunque ahora también cuenta con participación del sector privado, funciona con control mayoritario del Tesoro Nacional.

- A partir de los ’80, a fin de contrarrestar los efectos de la crisis que padeció en pos de su ingreso a la Comunidad Económica Europea, España logró conformar un sistema integrado por cajas de ahorro, banca comercial y cooperativas de crédito, junto a una institución de fomento y desarrollo como el Instituto de Crédito Oficial (ICO), que funciona como complementaria – subsidiaria de aquellas.

- Corea del Sur desarrolló su poderío industrial mediante una alta concentración del crédito en manos del Estado, a través del Korea Development Bank (banco de desarrollo) u otras entidades de similar naturaleza: el Korea Export-Import Bank (KEXIM) y el Industrial Bank of Korea (IBK). Tras la crisis financiera asiática (1997) produjo una reforma bancaria orientada a ajustar las condiciones de financiamiento a largo plazo de acuerdo al nuevo paradigma de la globalización, donde el mercado internacional de capitales comienza a ser dominante.

- Chile, donde hoy prepondera la banca comercial en el otorgamiento del crédito, condujo el accionar de la banca pública hacia sectores particulares mediante un instrumento especial: la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). Creada en 1939, si bien su presencia opera en sentido inverso a otras experiencias -dado su carácter des/estatizador- fue una de las primeras instituciones con fines de fomento en América Latina. Además, el modelo actual se complementa con un amplio mercado de capitales en donde las empresas (generalmente grandes y medianas) pueden acceder a fondos privados de terceros.

Estos cinco casos, que obviamente no son los únicos, fueron elegidos por los autores en función de observar su heterogeneidad y de allí su valor de selección. Brasil (un caso “puro” basado en el crédito oficial) o Alemania (un caso “mixto), muestran a las claras el abanico de propuestas en el que es posible espejarse.

La investigación demuestra que cada país, de acuerdo a su desenvolvimiento histórico y a su propia idiosincrasia, construyó instituciones particulares que contribuyeron al crecimiento y desarrollo de su economía. En Alemania se observa un sistema bancario complejo y altamente integrado (conformado por tres niveles) dedicado a que “todos” los agentes económicos tengan cierta capacidad de acceso al crédito de mediano y largo plazo. El caso de Brasil es aleccionador: puestos a corregir los graves problemas de atraso e inequidad a partir de la década del ́50, su política de estado se mantuvo en el tiempo mediante la implementación de una estrategia de desarrollo que condujo, también, a la creación del BNDES en 1952. Esta institución ha ido evolucionando al ritmo de las necesidades de cada momento, hasta adaptarse a los cambios de Brasil con su inserción en la economía mundial. “Su presencia - destacan Golombek / Sevilla- continúa hoy resultando fundamental para el desarrollo de cualquier estrategia empresaria, en particular las que llevan adelante los grandes grupos económicos del país. La vigencia de este sesgo de financiamiento a grandes empresas, expresa el peso de las mismas en la estructura productiva e institucional de Brasil”.

No menor es la trascendencia de la estrategia empleada por Corea del Sur que, aprovechando su ubicación candente en el marco de la Guerra Fría, supo lograr un “éxito” económico/productivo (no desprovisto de mecanismos aterradores) por el cual constituyó un empresariado muy dinámico, hoy corporizado en importantes grupos trasnacionales, sobre el que las instituciones de financiamiento al desarrollo tuvieron un rol fundamental. En particular – señalan los autores- por vía del banco KDB, cuya operatoria de prestar a largo plazo fue complementada por bancos especializados en financiamiento exportador y el otorgamiento de garantías y apoyo a PyMES.

Así pues, descontando el camino elegido por Chile, España o tantos otros países hoy más “desarrollados”, las estrategias evaluadas aún en la diversidad “idiosincrásica”, permitieron constituir estructuras de banca de desarrollo, cuya principal premisa fue la decisión de un “gobierno” de armar una estrategia o estructura permanente que se convirtiera con el tiempo en una política de Estado.

Fondos. La base conceptual del tema siempre remite a un fondeo original de carácter público (aporte presupuestario) seguido por un proceso donde el mismo es complementado / reforzado con financiamiento otorgado por los organismos multilaterales, agencias especiales y /o mercado de capitales.

Otro de los ítems fundamentales que contribuyó a la eficacia de la capacidad crediticia de largo plazo, fue la implementación de instrumentos de recupero “razonable” que en algunos casos resultó la propia existencia de monedas duras (marcos, hoy euros); el uso generalizado de una unidad de cuenta de referencia (UF chilenas) o bien, como lo determina el BNDES en Brasil, la fijación de un spread básico sobre una tasa de interés a largo plazo. Estas consideraciones operativas abarcan hasta el “explícito” subsidio de tasas como practicó Corea.

Finalmente, junto a los autores, señalemos que así como resultará conveniente coordinar las operaciones entre la banca nacional y la regional, también vale agregar la necesidad de sinergizar las acciones entre la banca de desarrollo y la banca social, la banca cooperativa y la banca pública especializada. “La correcta coordinación y complementación entre segmentos especializados – advierten Golonbek / Sevilla - puede ser una interesante forma de no cargar sobre el Estado el peso exclusivo de otorgar crédito y financiamiento además de permitir a los esquemas de banca de desarrollo concentrar su accionar” Finalmente, resulta insoslayable la referencia a las condiciones macro en que se desenvuelven estas políticas, en comunión con la necesaria reafirmación de una banca pública especializada con orientación al desarrollo que pueda ser un participante destacado del sistema financiero, actuando como formador del precio del crédito a largo plazo y, por supuesto, en moneda doméstica.√

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