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Temas en debate

Mercosur-Europa: negociación con final abierto

En nota exclusiva, el doctor Marcelo Halperin –especialista en temas de Derecho Internacional Económico y profesor e investigador en el Instituto de Integración Latinoamérica de la Universidad Nacional de la Plata- analiza la evolución de las negociaciones para la firma de un Acuerdo de Libre Comercio Mercosur-Unión Europea, los conflictos existentes y las posiciones de ambos bloques respecto de los compromisos y disposiciones que deberán establecerse. Y propone normativas que considera de indispensable inclusión en el acuerdo.

ImagenEn esta nota, el doctor Marcelo Halperin examina, entre otras cuestiones, el impacto que podría tener un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea en cada uno de los países del Mercosur.
Cuando países en desarrollo afrontan la negociación de Acuerdos de Libre Comercio con países de mayor desarrollo relativo, en los medios académicos y empresariales de aquéllos se suelen activar conocidas posiciones antagónicas. Algunos analistas proclaman los innegables beneficios de la institucionalización de vínculos económicos y comerciales entre pares y grupos de países frente a la disolución progresiva de los compromisos multilaterales. Pero desde otro lugar se agitan imágenes preocupantes e igualmente fundadas que ponen el acento sobre las consecuencias indeseables de los compromisos que van a contraerse. En menor medida los comentarios coinciden en que oportunidades y amenazas también aquí van de la mano y que las últimas pueden ser minimizadas y hasta revertidas mediante la inserción en los documentos de cláusulas adecuadas. La cuestión pasa a ser, entonces, diagnosticar los propios problemas con acierto, luego diseñar las disposiciones más convenientes y por último lograr su inserción en el acuerdo de que se trate. Los antecedentes latinoamericanos y caribeños reflejados por las negociaciones que casi todos estos países han encarado con la Unión Europea (UE) no son demasiado auspiciosos, en especial a propósito de la falta de innovaciones jurídicas tendientes a contrarrestar las notorias disparidades y asimetrías preexistentes. Así, por ejemplo, todavía no se ha logrado instalar algún tipo de dispositivo que vincule compulsivamente la liberalización comercial con la cooperación financiera y técnica ofrecida por la UE: mientras aquélla recorre automáticamente los itinerarios de progresividad preestablecida, la cooperación aparece dentro de los mismos Tratados como una batería de disposiciones programáticas. Y en ningún caso se ha estructurado un mecanismo de evaluación de resultados que obligue a las Partes a revisar periódicamente el estado de situación de las relaciones económicas y comerciales bilaterales siguiendo fórmulas de equilibrio dinámico que al menos impidan un eventual empeoramiento de los términos de la relación con motivo de la aplicación de los compromisos contraídos inicialmente.

La triple tarea indicada en la introducción (diagnóstico acertado de los propios problemas; diseño de las disposiciones más convenientes, y lograr su inserción en el acuerdo de que se trate) no suele resultar de fácil ejecución para los países en desarrollo, cuyos mercados internos parcialmente internacionalizados reflejan contraposiciones de intereses privados y conductas ambivalentes y vacilantes en el sector público. Pero para el caso de la negociación entre Mercosur y la UE este cuadro se vuelve todavía más complejo. El primer problema salta a la vista con motivo de distintos contrastes: la brecha económica y tecnológica respecto de los emprendimientos industriales que por otro lado los países más grandes del Mercosur aspiran a conservar; la condición de estos países como exportadores netos de alimentos pero desprovistos de la capacidad de subsidiar a sus sectores productivos; y las pocas posibilidades para regular el impacto de la apertura de sus mercados internos a la UE por no haber negociado aún otros acuerdos de libre comercio con países que puedan proporcionar ofertas alternativas (a diferencia de las políticas de diversificación adoptadas por otros países latinoamericanos que ya convinieron sus zonas de libre comercio con el bloque europeo). Pero hay más. Al ponerse números a la negociación quedan en evidencia las disparidades estructurales y asimetrías al interior del Mercosur, con lo que inevitablemente la negociación debe segmentarse. Advertido el carácter inevitable de esta segmentación, aflora con nitidez un segundo problema. Esta nueva dificultad se refiere al impacto que tendría el acuerdo sobre las corrientes de comercio y la localización y re-localización de inversiones dentro del Mercosur, lo que a su vez puede profundizar las disparidades estructurales entre los países miembros.

Focalizando la cuestión en este caso desde los intereses argentinos, con respecto al primer problema debe suponerse que nuestro país no podrá hacer otra cosa que resignar la prevalencia tecnológica que la UE ostenta sobre rubros y sectores donde dicho predominio ya es incontrastable. Sólo podría pretenderse, con sensatez, un trato no discriminatorio y la obtención de recursos a través de cooperación financiera y técnica para que los sectores productivos locales digieran o asimilen sin traumas adicionales las desventajas competitivas preexistentes. Ello podría lograrse promoviendo figuras asociativas y contractuales para la radicación de actividades de ensamblaje o servicios de mantenimiento y garantías al consumidor. Pero también convendría desplegar un paraguas que impida la propagación de la dependencia tecnológica hasta el punto de sofocar industrias incipientes. Estas prevenciones requieren distintos tipos de medidas. Por un lado deben desterrarse las disposiciones OMC-plus en materia de propiedad intelectual que limiten o condicionen la aplicación de políticas estatales (tales como el uso de licencias obligatorias o el ajuste de los derechos de comercialización) para neutralizar así el abuso de posiciones dominantes adquiridas a través del registro de patentes y licencias. Y por otro lado conviene incorporar, en el régimen de salvaguardias, una cláusula “de desarrollo” para aquellos casos en que la supresión de dichas medidas de alivio comercial dentro de los plazos previstos por el acuerdo pueda dar lugar a daños irreparables para la evolución de actividades productivas innovadoras.

Entre los temas que suscitan la oposición de intereses con la UE y concentrándonos en uno de crucial significación para la economía argentina, la pregunta de rigor es: ¿qué ocurrirá con los alimentos y la industria agroalimentaria? Por el efecto cascada de las ayudas internas a la agricultura, las condiciones de producción de alimentos elaborados en la UE se beneficia tanto por la disminución de los costos de adquisición de materias primas como por las mayores facilidades para cumplir los requisitos que habilitan la obtención de certificaciones sanitarias y ambientales. Si a este cuadro conocido le agregamos ahora el programa de concesiones comerciales (arancelarias y no arancelarias) entrecruzadas dentro de un Acuerdo de Libre Comercio, es fácil presumir que aquellas ventajas de los productores europeos podrían llegar a inhibir la manufactura de alimentos argentinos o desplazarlos masivamente, tanto en terceros mercados dentro y fuera del Mercosur como aún en el propio mercado. En particular, merced a las concesiones comerciales que otorgaría a la Argentina, la UE podría incrementar la importación de materias primas agrícolas de nuestro país pero a fin de añadirlas al caudal de bienes subsidiados con los que se producen alimentos en su territorio.

Una de las modalidades más convenientes para neutralizar o al menos minimizar esta amenaza, consistiría en extender, bilateralmente, la caracterización del objeto de daño producido por las subvenciones. En el ordenamiento multilateral de la Organización Mundial de Comercio (OMC) se admite el uso de los llamados “derechos compensatorios” sólo si los bienes afectados son “similares” a aquellos otros beneficiados con las subvenciones. Pero nada impide que en un Acuerdo de Libre Comercio se agreguen, como bienes afectados, los que puedan considerarse “derivados” de aquellos. Así, los más bajos precios o mejores certificaciones técnicas obtenidas por alimentos de origen europeo, darían lugar a la adopción de derechos compensatorios y también –si el desplazamiento se produce en terceros mercados- permitiría recurrir a los procedimientos contenciosos previstos en el acuerdo, cuando dichas diferencias de precios y certificaciones fuesen imputables a las subvenciones internas a los productores, a las explotaciones agrícolas y a las materias primas e insumos procesados en territorio de la UE. Simultáneamente podrían suspenderse las concesiones comerciales otorgadas a los productos europeos derivados de aquéllos otros directamente beneficiados por las subvenciones.

Otro punto a considerar es el progresivo deterioro de los ordenamientos multilaterales en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias y de obstáculos técnicos al comercio ante las mayores exigencias sobre inocuidad alimentaria y solicitud de certificaciones técnicas a las que se atienen corporaciones privadas residentes en países desarrollados cuando importan o compran productos de distinto tipo. De manera que las concesiones comerciales formalmente otorgadas en un Acuerdo de Libre Comercio pueden erosionarse por restricciones de fuente privada y sobre las cuales los Estados de la importación suelen argumentar su incompetencia para invalidarlas. De poco sirven algunos compromisos genéricos adquiridos en esas mismas esferas multilaterales, como el emanado del artículo 13 del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que atribuye a los Estados Miembros plena responsabilidad para la observancia de todas las obligaciones estipuladas en ese Acuerdo. En tales condiciones ¿se podrán obtener garantías concretas de acceso a través de un Acuerdo de Libre Comercio? Si las corporaciones privadas al fijar sus estándares no vulneran el principio de trato nacional y por ende solicitan los mismos requerimientos a proveedores locales y a extranjeros, ¿a qué título deberían responder por ello los Estados Miembros de la OMC donde dichas empresas estén radicadas? La respuesta no hay que buscarla demasiado lejos, porque constituye la base del sistema multilateral. Así, el fundamento para la intervención del Estado debe ser la custodia del principio de no discriminación. Como es sabido, el principio se aplica no sólo con motivo de la equiparación de bienes por su origen sino también por la similitud de sus características esenciales. De modo que los países del Mercosur deberían reclamar que la regla de no discriminación esté indisolublemente vinculada a la obligación de los Estados Partes para hacerla cumplir internamente en toda su extensión.

Siempre con el foco puesto sobre los intereses argentinos, debería examinarse también el impacto que podría tener un Acuerdo de Libre Comercio con la UE respecto de la relación entre la Argentina y cada uno de los restantes países del bloque subregional. Tomando como ejemplo el vínculo con Brasil, sería útil revisar este impacto a propósito de los términos del intercambio pero también considerando la eventual radicación y desplazamiento de inversiones directas. En este punto el análisis tendría que distinguir dos hipótesis, emergentes de la segmentación del acuerdo: las consecuencias, para la Argentina, tanto de mayores o mejores concesiones otorgadas por Brasil a la UE, como de concesiones nominalmente iguales o equivalentes. Con respecto a la primera hipótesis, en principio se supone que las mayores o mejores concesiones comerciales que pueda otorgar Brasil a la UE podrán neutralizarse con la reimplantación por parte de la Argentina de obstáculos arancelarios y no arancelarios dentro del propio Mercosur. Sin embargo, en la medida que dichas concesiones diferenciales brasileñas sobre materias primas e insumos impliquen mayores ventajas competitivas derramadas sobre bienes derivados de distintos rubros o sectores y exportados desde Brasil a nuestro país, la necesidad de apelar a los obstáculos intra- Mercosur podría resultar contraproducente para sectores de la economía argentina que mantienen una interdependencia intra-sectorial e inter-sectorial preexistente con Brasil.

Pero aún en presencia de concesiones comerciales iguales o equivalentes otorgadas por Brasil y la Argentina a la UE, habría que suponer también que la garantía del libre comercio al interior del Mercosur podría ser una plataforma para la agudización de las diferencias de competitividad preexistentes entre los dos países del cono sur. En efecto, contando con esa garantía de libre circulación intrazonal, los inversionistas optarán por radicar o desplazar sus complejos productivos dando preferencia a los territorios donde aquella mayor competitividad ya está demostrada (en general, Brasil).

Ahora bien, el problema difícilmente pueda ser agotado en el seno de la negociación con la UE, más allá de preverse un mecanismo apropiado para la evaluación periódica de resultados.

En realidad, el efecto del acuerdo con la UE sobre los términos de relación entre los países del Mercosur constituye un tema que debería ser abordado en el seno del propio bloque. De todos modos, en el acuerdo con la UE habría que formular una expresa reserva sobre el mecanismo a ser adoptado en el Mercosur, para evitar así cualquier futuro reclamo europeo por incumplimiento de la libre circulación intra- Mercosur. A efectos de diseñar el mecanismo idóneo, quizás el punto de partida consistiría en disponer de una base de datos o acervo informativo altamente fidedigno y reconocido a nivel intergubernamental que permita rastrear el estado de situación del comercio y las inversiones al interior del Mercosur, con alcance sectorial y durante el último trienio inmediatamente anterior a la puesta en vigencia del acuerdo con la UE. Luego, una vez en marcha el acuerdo y si los flujos de comercio y la localización y re-localización de inversiones entre dos o más países del Mercosur fueran imputados de manera verosímil a las concesiones otorgadas a la UE, cabría entonces aplicar un procedimiento de constatación. Si se confirmara la presunción inicial, correspondería introducir distintos ajustes a los regímenes de calificación de origen y utilizar salvaguardias especiales en el comercio entre los Estados Partes del Mercosur involucrados por el nuevo desequilibrio.

En el curso de esta nota hemos mencionado distintas cláusulas de indispensable inserción en este Acuerdo de Libre Comercio que vinculará a países en desarrollo semi-industrializados -como es el caso de la Argentina- con un esquema de integración compuesto por países desarrollados. Con dichas cláusulas no se pretende reemplazar a las típicas de cualquier acuerdo similar al negociado, que como es conocido consisten en: excepciones; encapsulados; reservas de mercado; y medidas disconformes respecto de los principios generales (tales como la nación más favorecida y el trato nacional), las cuales son incorporadas tanto en los plexos normativos como en los distintos anexos de estas frondosas codificaciones. En cambio, se trata de agregar previsiones diseñadas especialmente con el objeto de contrarrestar los efectos indeseables de las disparidades estructurales y asimetrías preexistentes, al menos hasta el punto de impedir que dichos efectos distorsionen y carcoman rápidamente la interdependencia comercial y económica que se procura expandir e intensificar a través del acuerdo. Las cláusulas que sugerimos son las siguientes:
  • Disposiciones dotadas de suficiente operatividad (y no meramente programáticas) para ejecutar proyectos de cooperación financiera y técnica en beneficio de actividades productivas radicadas en los países del Mercosur que deban afrontar la competencia en rubros donde predominan las tecnologías de más reciente generación. La cooperación deberá promover figuras asociativas y contractuales con empresas europeas para la radicación de procesos tales como ensamblaje y servicios de mantenimiento y garantías al consumidor. Será necesario vincular los compromisos de cooperación con el programa de liberalización comercial, incorporando dentro del capítulo sobre acceso a mercados las pertinentes referencias a determinados regímenes de cooperación (cuyo detalle figuraría en otra sección del Tratado) como una condicionalidad para la continuidad del programa de liberalización con respecto a concesiones sobre productos pertenecientes a rubros o sectores especialmente sensibles para los países del Mercosur.
  • Regulaciones que circunscriban la protección de los derechos de propiedad intelectual a las disciplinas multilaterales, en especial el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio de la OMC (ADPIC). Habrá de evitarse cualquier cláusula OMC-plus en la materia que pueda limitar o condicionar la aplicación de políticas estatales (por ejemplo, licencias obligatorias; o restricciones a los derechos de comercialización) para neutralizar el abuso de posiciones dominantes adquiridas a través del registro de patentes y contratos de licencias. Al respecto, parece útil establecer referencias cruzadas entre la normativa del capítulo sobre defensa de la competencia y la que compondría el breve capítulo sobre propiedad intelectual, consistente en la remisión a aquella codificación multilateral (ADPIC-OMC);
  • Una cláusula, dentro del régimen de salvaguardias, que garantice a los Estados Partes del Mercosur la continuidad de actividades dirigidas al desarrollo de productos y procesos, para aquellos casos en que, una vez adoptadas salvaguardias bilaterales, su eliminación dentro de los plazos previstos por el Acuerdo pueda implicar un daño irreparable para la evolución de actividades productivas innovadoras (“industria incipiente”). En tales hipótesis, las medidas de resguardo a ser adoptadas más allá del plazo de caducidad de las salvaguardias darían lugar a una interrupción del programa de liberalización comercial, por lo cual se deberían incorporar disposiciones alusivas también dentro del capítulo sobre acceso a mercados;
  • Un régimen de subvenciones y derechos compensatorios que extienda la caracterización del objeto de daño producido por las subvenciones a las mercancías “derivadas” (y no sólo “similares”). El daño grave producido sobre el comercio de las mercancías “derivadas” de otras similares a las beneficiadas por subvenciones (e independientemente de lo que pueda negociarse en el orden multilateral sobre las subvenciones agrícolas), podrá resultar como efecto “precios” o como efecto “certificaciones” técnicas requeridas. En tales casos procederán los derechos compensatorios si el daño implicara desplazamientos en el mercado del país del Mercosur importador. Y se admitirá la interposición de recursos en los procedimientos contenciosos previstos por el Acuerdo, si los desplazamientos tuvieran lugar en terceros mercados. Sea como fuere, la impugnación por el país del Mercosur implicaría también la supresión de los beneficios contemplados por el programa de liberalización comercial del acuerdo para los productos de origen europeo similares a los que sean objeto del daño en los países del Mercosur (esto es, los productos derivados de aquéllos que en la UE se benefician directamente con las subvenciones). Una vez más, entonces, deberá compatibilizarse la disposición a ser incorporada dentro del capítulo sobre lealtad comercial, en la sección correspondiente a Subvenciones y Derechos Compensatorios, con el régimen de acceso a mercados.
  • Se deberá incluir un compromiso de intervención estatal frente a la imposición de normas privadas restrictivas, cuando más allá de las invocaciones de inocuidad o seguridad técnica dichas normas establezcan una discriminación arbitraria contra el ingreso de mercancías originarias de la otra Parte. La regulación respectiva, que deberá estar contemplada dentro de los capítulos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, habrá de prever tales situaciones en términos parecidos a los siguientes: “…Los Estados nacionales de la importación y, en el caso de la UE los organismos regionales competentes, deberán garantizar el acceso de mercancías originarias de la otra Parte -y no sólo en el marco de las concesiones otorgadas- cuando por decisión unilateral emanada de autoridad pública o de fuentes privadas, se obstaculice su ingreso en virtud de un trato discriminatorio arbitrario…”
  • El acuerdo deberá contar con un mecanismo de evaluación periódica de resultados a título de trato especial y diferenciado a favor de Mercosur. Sobre la base de datos correspondientes al estado de situación en el trienio inmediatamente anterior a su puesta en vigencia, habrá de ponderarse el impacto sectorial de las concesiones negociadas sobre los flujos de comercio y la radicación de inversiones en cada uno de los Estados Partes del Mercosur. Si se registraran desvíos respecto de los márgenes preestablecidos y atendiendo a las características y magnitud de estos desvíos, procederá la aplicación de una gama de medidas correctivas desde la admisión de salvaguardias especiales hasta la revisión de las concesiones. Ello tendría que reflejarse en una normativa desplegada sobre toda la extensión del acuerdo, abarcando los siguientes capítulos: institucional (con respecto al procedimiento a establecerse para ejecutar la evaluación periódica); acceso a mercados; salvaguardias; inversiones, si lo hubiera; y un anexo conteniendo el detalle de los criterios a ser utilizados para las evaluaciones;
  • Como otra manifestación del tratamiento especial y diferenciado, la UE contraerá el compromiso de respetar eventuales obstáculos a la libre circulación entre los Estados Partes del Mercosur, cuando estos países adopten medidas destinadas a neutralizar desvíos comerciales o desplazamiento de inversiones imputables a un aprovechamiento distorsionado de las concesiones negociadas. En tales casos el Mercosur aplicará fórmulas de equilibrio que se incorporarán, a título de anexo informativo al propio acuerdo con el bloque europeo.

www.marcelohalperin.com.ar

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