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Procesos de integración

Mercosur: De prórrogas y oportunidades

El licenciado Miguel A. Maito, economista y magister en Derecho de la Integración Económica, analiza los alcances de las principales Decisiones adoptadas por el Consejo de Ministros del Mercosur -en la reunión celebrada en Brasil a mediados de julio- que extienden los cronogramas y plazos de los principales temas, tanto de la agenda del bloque subregional como del Arancel Externo Común. Considera que el Mercosur tiene la posibilidad de enfrentar los desafíos globales y reencauzar el proceso de integración, así como la necesidad de definir una nueva estrategia de relacionamiento externo.

ImagenMiguel A. Maito.
El 17 de julio se realizaron en Brasilia las reuniones del Consejo de Ministros y de los presidentes de todos los Estados Parte más el titular del Poder Ejecutivo de Bolivia Evo Morales. Culminó así la presidencia Pro-Tempore de Brasil y se inicia el turno de Paraguay.

En 2013 y 2014 no se registraron avances sustantivos en las negociaciones y en la evolución de los temas pendientes de la agenda interna del Mercosur, vinculada con la superación de las restricciones no arancelarias al comercio intrazona, las asimetrías y distintos aspectos del arancel externo común.

Entre julio de 2013 y julio de 2014 Venezuela asumió la presidencia Pro- Tempore del bloque regional, la cual fue ejercida por primera vez por un miembro no fundador(1). En este período se produjo el reingreso de Paraguay al bloque (agosto 2013), lo cual generó algunas complicaciones políticas en el abordaje de los temas pendientes, tanto económicos como comerciales, y la forma en que se debía resolver la cuestión de las normas de los órganos del Mercosur aprobadas durante su suspensión(2)).

En 2014 se verificó una caída del comercio intrazona, situación que se prolonga en el presente año. El tratamiento de los temas de la agenda interna no varió sustancialmente durante el segundo semestre de ese año, en el que la Argentina ejerció la presidencia Pro-Tempore. Cabe acotar que las economías de los países socios han sufrido una contracción económica singular en 2014, de distinta intensidad según los países. El PBI creció solamente un 0,5% en la Argentina en el 2014 y en Brasil sólo 0,1%. Ambas economías enfrentan un escenario de estancamiento y dificultades en las cuentas externas.

El escenario de deliberaciones internas del Mercosur en el primer semestre de 2015 estuvo principalmente determinado por las cuestiones vinculadas al reingreso de Paraguay al bloque, el desarrollo de los temas pendientes de la agenda interna y las negociaciones internacionales (particularmente Mercosur-UE).

La consolidación de la zona de libre comercio y la unión aduanera constituyen temas recurrentes en la agenda del Mercosur(3), negociación que está fuertemente condicionada por la evolución de las economías internas y de un concepto prevaleciente en el bloque como proyecto estratégico, más político, cultural y social que proyecto de convergencia e integración económica y comercial que favorezca el desarrollo de nuevas inversiones en infraestructura e industriales basadas en el conocimiento y la innovación, la complementariedad entre las estructuras de los socios y la calidad de los recursos humanos.

La última reunión del Consejo de Ministros tuvo como prolegómeno singular el encuentro de los Presidentes de Paraguay y Uruguay(4). Del comunicado conjunto emitido por Tabaré Vazquez y Horacio Cortes cabe destacar las siguientes referencias: a) Promover en la reunión del Consejo de Ministros del Mercosur la adopción de una decisión que apruebe un plan de acción para el perfeccionamiento de la zona de libre comercio, con plazos perentorios para la eliminación de las restricciones no arancelarias y medidas de efecto equivalente que afectan al comercio intrazona.

b) Reafirmar el compromiso de culminar exitosamente las negociaciones comerciales para la firma del Acuerdo Comercial Mercosur-Unión Europea, tal como se acordó en la reunión ministerial del 11 de junio de 2015 entre ambos bloques.

En la citada reunión del Consejo de Ministros se produjeron novedades en relación a las anteriores reuniones, sin que ello signifique que las decisiones adoptadas permitan avizorar una tendencia clara en el proceso de integración.

Fortalecimiento del Mercosur Económico y Comercial

La Decisión 23/15 instruye al Grupo Mercado Común (GMC) a elaborar un “Plan de Acción para el Fortalecimiento del Mercosur Comercial y Económico” durante el segundo semestre de 2015, a efectos de ser aprobado en la última reunión del año del Consejo de Ministros (CMC), que deberá contemplar las siguientes prioridades: barreras arancelarias y no arancelarias y medidas de efecto equivalente, y Medidas que afectan la competitividad relativa de los países.

Esta es una decisión de sustancial significación para los Estados Parte, relacionada directamente con el funcionamiento pleno de la zona de libre comercio y que apunta a levantar las restricciones que los países imponen en forma discrecional a sus socios y al menos conocer las medidas y políticas internas que distorsionan la competitividad relativa(5).

Adhesión de Bolivia al Mercosur

La Decisión 13/15 formaliza el ingreso del Estado Plurinacional de Bolivia al Mercosur a través de la aprobación del respectivo Protocolo de Adhesión. El ingreso de Bolivia ya había sido adoptado por la Decisión 68/12, pero dado que se aprobó durante el período de suspensión de Paraguay como integrante del bloque, se consideró esta nueva firma del documento de Adhesión como la forma válida para la incorporación de Bolivia y el respeto de la institucionalidad del Mercosur y de los derechos de Paraguay como Estado miembro y fundador.

Similar procedimiento se utilizó para otorgar validez a los Acuerdos Marco de Asociación entre el Mercosur con Surinam y Guyana.

Arancel Externo Común (AEC)

Tres resoluciones del Consejo de Ministros se concentraron en temas arancelarios.

Listas nacionales de excepciones (Decisión 26/15).

Se extiende la facultad que tienen los países de establecer excepciones al AEC, a saber:
  • Argentina y Brasil: 100 códigos (posiciones arancelarias de ocho dígitos) de la Nomenclatura Común MECOSUR (NCM) hasta el 31-12-2021.
  • Uruguay y Venezuela: 225 códigos NCM hasta el 31-12-2022.
  • Paraguay: 649 códigos NCM hasta el 31-12-2023.

AEC de Bienes de Capital (Decisión 25/15)
  • Permite que los Estados Parte mantengan sus regímenes nacionales de importación de bienes de capital hasta el 31-12-2021.
  • El régimen común de importaciones de bienes de capital no producidos en el Mercosur entrará a regir el 1-1-2022 para Argentina y Brasil y el 1-1-2024 para los restantes socios.
  • Paraguay, Uruguay y Venezuela podrán aplicar un arancel del 2% para la importación de bienes de capital, entre el 1-1-2022 y el 31-12-2023.

AEC de Bienes de Informática y Telecomunicaciones (Decisión 25/15)
  • El régimen común de importaciones de bienes de informática y telecomunicaciones no producidos en el Mercosur entrará a regir el 1-1-2022.
  • Argentina y Brasil podrán aplicar una alícuota de importación distinta del AEC, incluso 0%, hasta el 31-12-2021. .
  • Uruguay y Venezuela podrán aplicar una alícuota de importación distinta del AEC, incluso 0%, hasta el 31-12-2022.
  • Paraguay podrá aplicar una alícuota de importación distinta del AEC, incluso 0%, hasta el 31-12-2023.

Incrementos del AEC para determinadas posiciones de la NCM
  • Los Estados Parte aplicarán hasta el 31-12-2023 una alícuota del 28% para la importación de productos incluidos en once posiciones arancelarias del capítulo 4 de la NCM (lácteos), excepto Paraguay y Venezuela que la aplicarán a sólo seis posiciones arancelarias (Decisión 30/15) .
  • Los Estados Parte aplicarán hasta el 31-12-2023 una alícuota del 35% para la importación de productos incluidos en tres posiciones arancelarias de la partida 2008 de la NCM (duraznos en lata). Paraguay, Uruguay y Venezuela están exceptuados de esta obligación y podrán mantener sus aranceles actuales (Decisión 29/15).
  • Los Estados Parte están autorizados hasta el 31-12-2021 a aplicar alícuotas diferentes del AEC, incluso hasta el máximo consolidado en la Organización Mundial del Comercio (OMC) (35%) para la importación de productos incluidos en catorce posiciones arancelarias de la partida 9503 (juguetes, Decisión 28/15).

Acciones Puntuales en el ámbito arancelario (Decisión 27/15)
  • Se autorizó a los Estados Parte a elevar en forma transitoria las alícuotas de importación por encima del nivel del AEC y hasta el nivel máximo consolidado en la OMC, en hasta 100 códigos NCM, una vez cumplidos los procedimientos establecidos en la Decisión 27/15. Este régimen rige hasta el 31-12-2021.

Regímenes comunes de importación, régimen de origen, zonas francas y otras medidas

Por su parte, la Decisión 24/15 autoriza a los Estados Parte a utilizar los regímenes de admisión temporaria y “draw back” para el comercio intrazona hasta el 31-12-2023. El GMC deberá elevar al CMC una propuesta de armonización de los regímenes nacionales en esta materia, antes de la última reunión de 2019.

Paraguay y Uruguay podrán aplicar una alícuota de 0% para la importación de insumos agropecuarios, siempre que no utilicen regímenes de admisión temporaria y “draw back”.

Por esta decisión se crea también el régimen para la importación de materias primas para Paraguay, por el cual podrá importar insumos con una alícuota del 2%. La Comisión de Comercio (CCM) deberá proponer una propuesta de mecanismo al GMC antes del 31-12- 2020.

La Decisión 31/15 prorroga hasta el 31-12-2023 el actual Régimen de Origen (Decisión 1/09) para el comercio intrazona y en virtud de la Decisión 32/15 se le concede a Paraguay, hasta el 31-12-2025, un régimen de origen especial, por el cual será suficiente que el valor CIF de los insumos de un producto no exceda el 60% del valor FOB de la mercadería de que se trate(6).

En el caso de Uruguay, ese porcentaje no podrá exceder el 50% hasta el 31- 12-2021 y 45% a partir del 1-1-2022. En el caso de la Argentina y para sus exportaciones a Uruguay, ese porcentaje no podrá exceder el 50% hasta el 31-12- 2021 y 45% a partir del 1-1-2022.

A fines de 2013 vencieron los plazos de la Decisión 8/94 sobre zonas francas y áreas aduaneras especiales en el Mercosur, que definió que los productos del Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego y la Zona Franca de Manaos que se beneficiaban con la excepción del pago del AEC en el comercio bilateral hasta fines de 2013, siempre que se cumpliera con el régimen de origen del Mercosur.

Similar plazo y obligaciones fijó la Decisión 60/07 que estableció las condiciones y los productos eximidos del pago del AEC en el comercio bilateral Brasil-Uruguay para los productos de las zonas francas de Manaos, Colonia y Nueva Palmira(7).

El vencimiento del plazo citado provoca una situación de informalidad institucional en el bloque subregional, si bien los países involucrados lo han prorrogado en sus acuerdos bilaterales.

Si bien la Decisión 33/15 “Zonas Francas de Procesamiento de Exportaciones y Áreas Aduaneras Especiales” no resuelve la materia señalada precedentemente en el marco normativo del bloque, introduce un planteamiento realizado por Uruguay y Paraguay, al disponer que si una mercadería, originaria de un Estado Parte o de un tercer país con el que existe un Acuerdo Preferencial, ingresa a un área aduanera especial o zona franca para ser fraccionada, conservada o ser sometida a otra operación que no cambie su posición arancelaria, no perderá su condición de producto originario y mantendrá su certificación de origen.

La Decisión 22/15 dispuso la continuidad por un período de 10 años del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) con aportes no reembolsables de los Estados Parte por 127 millones de dólares anuales(8).

Consideraciones finales

El análisis de las decisiones adoptadas recientemente por el Consejo de Ministros revela que se trata, en general, de una nueva prórroga en los cronogramas y plazos de los principales temas de la agenda interna del Mercosur y del AEC, con muy escasa ambición en lo que atañe a perfeccionar el funcionamiento de la zona de libre comercio.

El Mercosur es un proyecto y alianza estratégica de carácter político, institucional, cultural, económico y social de sus miembros. Hoy sufre de ciertas vacilaciones, exclusiones y situaciones disruptivas entre algunos de sus socios, diferencias en las políticas de desarrollo y falta de una estrategia clara de relacionamiento externo. Además, no puede contener y encauzar las demandas de los países de menor desarrollo relativo para definir políticas comunes que se orienten a alcanzar una mayor competitividad e integración productiva, sectorial y subregional.

Las tendencias comerciales internacionales están cambiando en forma acelerada. Frente a la parálisis de las negociaciones multilaterales de la Ronda Doha de la OMC, los acuerdos económicos regionales y bilaterales están avanzando muy rápido. En la región latinoamericana, tenemos los acuerdos de la Alianza del Pacífico (Chile, Colombia, México y Perú), y a nivel internacional el Acuerdo Transpacífico (TPP) (9) y el Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversión entre los Estados Unidos y la Unión Europea (TTIP) que son convenios amplios que excluyen a China y se concentran en la armonización de las normas técnicas, sanitarias, agroalimentarias, aduaneras, de inversiones, compras de gobierno, propiedad intelectual, comunicaciones, medio ambiente, estándares laborales y otros temas. En ese marco, la agenda del segundo semestre de 2015 se concentrará principalmente en definir el “Plan de Acción para el Fortalecimiento del Mercosur Comercial y Económico” y en el cierre de las negociaciones comerciales con la UE, de interés especial para los gobiernos de Brasil, Paraguay y Uruguay(10).

El Mercosur tiene una perspectiva y posibilidad de enfrentar los desafíos globales y rencauzar el proceso de integración, dotándolo de un dinamismo que facilite las oportunidades de creación de nuevas inversiones y proyectos, ampliación de las corrientes de comercio y la promoción de acuerdos sectoriales de carácter industrial y de infraestructura que tengan en cuenta diferentes grados de complementariedad entre los socios. También resulta perentorio definir una nueva estrategia de relacionamiento externo, que posibilite alinear las posibilidades de expansión económica y comercial de los socios a las que están accediendo ya varios países latinoamericanos.

Notas (1) El traspaso de la presidencia Pro-Tempore no se pudo concretar en diciembre 2013 por enfermedad de la presidenta de Argentina en la fecha prevista para la reunión del Consejo de Ministros y los presidentes (enero 2014), y posteriormente, por problemas de las agendas presidenciales se resolvió concretar el traspaso en julio 2014, en Caracas. (2) El 29 de junio 2012 se oficializó la suspensión de Paraguay como miembro del Mercosur, decisión adoptada por los presidentes de Argentina, Brasil y Uruguay en la cumbre realizada en la ciudad de Mendoza, Argentina. Esta decisión generó diversas situaciones controversiales en relación al propio respeto de la institucionalidad del Mercosur, toda vez que los primeros mandatarios no tienen carácter decisorio en los tratados fundacionales.

(3) Decisión 56/2010 “Programa de Consolidación de la Unión Aduanera”, que define 21 temas o áreas para avanzar en el proceso hacia una integración profunda y amplia.

(4) Realizada el 25 de junio pasado en la ciudad de Montevideo.

(5) Es evidente que los socios están pendientes sobre la forma en que la Argentina adecuará su política comercial de manera consistente con sus obligaciones en la Organización Mundial del Comercio (OMC), de acuerdo a lo establecido en las recomendaciones del Órgano de Solución de Diferencias del organismo internacional y hasta el 31-12-2015, plazo mutuamente acordado entre nuestro país y la Unión Europea.

(6) El régimen de origen establece un porcentaje máximo del valor CIF de los insumos importados del 40% del valor FOB de la mercadería.

(7) Plazo prorrogado por la Decisión 63/12.

(8) Argentina y Venezuela 27 millones de dólares c/uno, Brasil 70 millones, Paraguay 1 millón y Uruguay 2 millones de dólares.

(9) Los socios fundadores fueron Chile, Singapur, Nueva Zelanda y Brunei. El tratado entró en vigencia el 1-1-2006. Ocho países están en negociaciones para formar parte del TPP: Australia, USA, Japón, Malasia, Perú, Vietnam, Canadá y México.

(10) El fracaso de esta negociación por motivos imputables al Mercosur sería un hecho perjudicial para el bloque. Distinta será la situación si ello ocurriese por las dificultades propias de la UE para presentar su oferta de bienes en el último trimestre del 2015.


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