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Miércoles 23 de Octubre, 2019
Política industrial

Uruguay mira a largo plazo

Habla muy rápido y muestra inocultable entusiasmo en la exposición de sus ideas, que son también las de su gobierno. De sólida formación académica, grado y post grado en las universidades Católica del Uruguay, Universidad de Londres, de Leicester, de Lovaina y en Finlandia, el doctor Sebastián Torres Ledezma, Director Nacional de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minería del Uruguay, es un buen exponente de las nuevas generaciones que, desde la función pública, se involucran en la transformación de la realidad económica y social de sus países. Mantuvimos una charla que abundó en entendimiento intergeneracional, en sobre-entendidos y, de su parte, explicaciones invariablemente lúcidas y generosas.

ImagenEl doctor Sebastián Torres Ledezma, Director Nacional de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minería del Uruguay
–¿Que es ser heterodoxo?.

–Nosotros entendemos la heterodoxia como un paradigma que se contrapone al paradigma ortodoxo de matriz neoclásica que refiere a una economía que funciona en base a ciertos supuestos que consideramos muy restrictivos para entender la complejidad del sistema económico y social. Creemos que el paradigma ortodoxo deja de lado a los agentes económicos y a su realidad y, en consecuencia, la más de las veces llega a conclusiones erróneas y, lo que es peor, induce a equivocaciones en el diseño de política económica. Nosotros llamamos a esos modelos a-históricos, porque no tienen en cuenta el proceso de desarrollo y los enfrentamos, desde la heterodoxia, rescatando un pensamiento latinoamericano, a lo Prebich (Raúl), a lo Furtado (Celso), que son los que mejor analizan las realidades de nuestras sociedades.

–Pero la heterodoxia no es la ortodoxia en negativo, ¿qué la define?

–En la base del pensamiento estructuralista está el tema del centro-periferia, es decir del estudio de sociedades que se desarrollan en forma muy desigual. En ese proceso disímil nos interesa comprender, en forma especial, como nuestros países, que conforman parte de la periferia, se relacionan con el primer mundo. Nosotros entendemos que los sistemas económicos se hallan fragmentados y que hay sectores que se desarrollan en el primer mundo acumulando capital económico y humano y desplegando capacidades de alto valor agregado que después exportan al resto de los países. También, y en contraposición al pensamiento ortodoxo, uno explora la función de producción típica neoclásica y comprueba que no hay relaciones homogéneas entre el tipo de capital y el tipo de trabajo en ambas realidades. Creemos (los heterodoxos) que los supuestos económicos hay que bajarlos a la tierra y que es sobre las diferentes realidades que debemos elaborar una teoría económica y social con raigambre en historias que no son las mismas. Nosotros entendemos que la ortodoxia es a-histórica y lo que nos proponemos es entender con toda su riqueza a sociedades complejas, con evoluciones particulares y desiguales que son las características que la matriz ortodoxa oculta.

–¿La economía heterodoxa es una postura que puede o debe ser compartida por el resto de las disciplinas sociales?

– Sin dudas, partiendo del reconocimiento que la economía es una ciencia social reconocemos que, como en sus raíces, la economía es filosofía, es antropología, es historia, es geografía humana, aunque también es matemáticas. Pero los clásicos, los grandes pensadores como Ricardo o Malthus eran ante todo filósofos y tenían una postura que, lamentablemente, se ha ido desvirtuando a través del tiempo. Hoy, en círculos no académicos, se entiende a la economía desde su pretensión de convertirse en una ciencia exacta cuando, en realidad, la economía es un mix de todas las disciplinas que hemos nombrado.

–La heterodoxia ¿tiene límites?, porque a veces parece caer, por supuesto que en forma contrapuesta, en fundamentalismos parecidos a la ortodoxia. Es decir, hasta donde se puede avanzar en la búsqueda de soluciones diferentes sin provocar los mismos daños (o daños mayores) a los que se quiere evitar transitando los viejos caminos. En la heterodoxia ¿todo vale?

–No, aunque es claro que rescatando el momento histórico se está en la búsqueda de un camino, pero creo que hemos aprendido mucho. La heterodoxia tuvo su momento y su lugar en América Latina durante la década de los cincuenta y sesenta, época en la que, con fuerte influencia de las teorías de la CEPAL se tuvieron aciertos y se cometieron algunos errores. Aquel proceso truncado por la ortodoxia quedó como sustrato y hoy no partimos de cero.

–Lo de truncado remite a Fajnzylber (Fernando) ¿fue trunco por sus aciertos o por sus errores?

–Entiendo que lo de truncado puede ser observado desde distintas ópticas, lo fue por algunas limitaciones y porque las dictaduras impusieron un modelo distinto. En el caso del Uruguay, se cometieron muchos errores en la intervención de política industrial. Pudimos desarrollar el sector industrial dándole importancia a la demanda agregada pero a nivel del mercado interno cuando, en el caso de un país periférico y pequeño, debió ponerse el foco en las posibilidades de exportar. Muchas veces los sistemas de protección y el tipo de cambio diferenciado eran ineficientes porque preservaban a una industria que no supo agregar valor e innovaciones tecnológicas que le permitieran competir con el resto del mundo. Es obvio entonces y esto lo digo desde la óptica del Uruguay, que cuando llegaron los procesos de apertura el tejido industrial no estuviera preparado para resistirlos. También creo que cada uno de nuestros países tuvo un desempeño diferente.

–Bueno, no tan distinto, excepción hecha de Brasil que desde hace muchos años sabe qué debe hacerse para mantener una política industrial

–En un gigante como Brasil el proceso fue a todas luces diferente. Pero, de todos modos, si repasamos las tasas de crecimiento, de empleo o de inclusión social en la región durante las décadas de los cincuenta y sesenta, comprobamos que aquel modelo fue muy exitoso para esos indicadores. Los problemas que en ese entonces se señalaban se asociaban a temas como las complicaciones inflacionarias –que eran muy grandes–, una puja notable por la distribución del ingreso y razones geopolíticas que explican porque aquellos modelos fueron atacados. Y lo fueron no sólo porque no pudieron sustentar en forma eficiente el crecimiento a largo plazo, sino porque en la región había intereses políticos muy fuertes que buscaban fortificar otro modelo. Sabemos que en el proceso se perdieron capacidades y se desmantelaron muchos sectores industriales y también que los resultados que se obtuvieron conformaron un cuadro de situación significativamente peor que el que existía en el punto de partida. Así que el desafío para nosotros, los que conformamos las nuevas generaciones que tienen la oportunidad de hacer política, es rescatar lo bueno de cada una de las experiencias – en especial las de los años 50 y 60– y ubicarnos en una nueva dimensión histórica. Hoy tenemos mucha mas información sobre los procesos y actuamos con un horizonte mas promisorio. Pero, a fuerza de ser sincero, cuando hablamos de una nueva política industrial, de una nueva metodología de intervención en los procesos de industrialización, la verdad es que nadie está inventando nada, todo lo que se hace es estudiar qué se hizo en aquellos años, en qué se falló y ver cómo lo podemos mejorar.

–¿Es lo que están haciendo en Uruguay?

–Estamos replanteando algunas cuestiones que hacen al período de transición.

–¿Período de transición?

–Entre ambos gobiernos. Recordemos que el presidente Mujica asumió en marzo...

–¿Proponen algún cambio?

–Eso queremos. Todo proceso de transición tiene muchos componentes de continuidad y algunos de cambio, en éste caso, en la tendencia. Un politólogo uruguayo muy famoso decía que en todo proceso de transición hay componentes dialécticos de impulso y de freno. Sobre la base de lo acumulado repasamos las políticas macroeconómicas necesarias para poder planificar una economía con visión de mediano y largo plazo, las sociales y las políticas industriales incipientes. No arrancamos de cero, sino que trabajamos sobre la base de lo conseguido y desde allí impulsamos un rumbo que, como rasgo diferencial, no comulga con la idea de que únicamente el mercado es quien asigna recursos.

–¿De qué trata la política industrial?

–La dividimos, en forma sintética, en cuatro bloques: la conformación de los consejos sectoriales tripartitos para cadenas de valor; la definición del rol de las empresas públicas en un estado desarrollista; la conformación de parques industriales sectoriales y la nueva negociación con la inversión extranjera directa (IED). Estas son las grandes iniciativas que estamos llevando adelante.

–¿Podemos conocer más que los títulos?

–Desde luego. En los Consejos Sectoriales Tripartitos tenemos la experiencia del gobierno anterior que había conformado un Gabinete Productivo en el que intervenían equipos técnicos pertenecientes a los principales ministerios, Economía, Industria, Ganadería, Trabajo y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Ese gabinete funcionó en contacto con empresarios haciendo, durante dos años, estudios que se dividían en tres fases: la primera era la de diagnóstico, en la que se trataba de conocer cuál era la situación en cada una de las cadenas; la fase dos en la que se hacía una propuesta de medidas generales para el desarrollo de esos sectores y la tercera en la que se decidían cuáles eran las medidas que podían implementarse mas rápidamente y con las que se podían obtener mayores impactos. La ínter-consulta ministerial y las decisiones tomadas con el visto bueno de mas de un organismo marcó un cambio y fue un paso trascendente.

–Además de ser una buena forma de legitimar la institucionalidad

–Sin dudas, institucionalidad que, en nuestros países, debe ser respetada y valorada. Lo cierto es que, recogiendo la experiencia de esos años, se publicaron tres libros: dos sobre cadenas de valor y un tercero sobre medidas implementadas. Nos encontramos con éste cuadro de situación y, sobre ésta realidad, intentamos dar algún paso más. ¿En que consiste ese paso?, en que a esos equipos técnicos del gobierno que interactuaban con los empresarios privados les incorporamos representantes de las cámaras y de los sindicatos. La idea es superar las discusiones de problemas contingentes a resolver en el corto plazo, como pueden ser los salariales, los convenios colectivos o los aportes patronales y abrir un espacio para mirar más allá y aventurarnos a articular lineamientos de mediano y largo plazo. Por supuesto que en ningún momento descuidamos lo coyuntural y siempre estamos listos para apagar incendios, pero también nos permitimos tratar de ver un poco más lejos y pensar el país del futuro.

–¿Ya se concretaron reuniones?

–Si, en estos tres meses ya hubo varias reuniones. Pero como queremos que estos espacios se mantengan en el tiempo, tratamos de minimizar los riesgos que implican el que empresarios o trabajadores piensen que acudir a estas reuniones conlleva una pérdida de tiempo. Así que ponemos el énfasis en avanzar en la implementación de algunas medidas definidas como importantes.

Hay una experiencia que realizamos en 2008 y publicamos en 2009, desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que consistía en un estudio prospectivo de la economía uruguaya al que llamamos “Estrategia Uruguay Tercer Siglo”. Aunque en principio el trabajo desbrozaba 32 sectores económicos, con escenarios de mínima y máxima, finalmente los compendiamos en 8 grandes agrupamientos: Agroindustrias I, Agroindustrias II, sectores intensivos en mano de obra y, entre otros, sectores intensivos en innovación para delinear los escenarios posibles del Uruguay al 2030.

Nos importan las grandes líneas, pero ponemos especial cuidado en que esos rasgos no oculten la riqueza que suele existir al interior de todo sector económico. Y eso es lo que estamos haciendo ahora, un relevamiento al interior de los sectores apuntando a su eslabonamiento en la cadena de valor.

Otro aspecto que cuidamos es el relacionamiento de nuestros trabajos con los del ámbito universitario y, muy especialmente, el que no engrosen el listado de los muchos trabajos académicos que existen y con los que, después, no pasa nada. Nosotros queremos demostrar que llevarlos a la práctica es posible.

–En forma concreta ¿en que consiste la política industrial uruguaya?

–Estamos delineando y lo tendremos realizado para abril-mayo de 2011, lineamientos estratégicos para el sector industrial. Hemos visto que la ausencia de coordinación provocó una gran fragmentación de iniciativas, que es lo que ocurrió con los más de 40 programas lanzados desde el 2005 al 2010 y repartidos en más de 7 ministerios. El propósito era auspicioso, pero era difícil comprender las asignaciones o las superposiciones. Así que nos planteamos conocer y dar a conocer un esqueleto que articule objetivos, metas, herramientas, asignación de recursos o normativas específicas que requiera el sector, definición de indicadores y seguimiento de la acción. Con éste encadenamiento queremos lograr que se comprenda la importancia del estímulo a la actividad industrial y hacerlo en forma transparente, mostrando los recursos que se asignaron y los resultados que se obtuvieron. Por otra parte, este es el camino que siguieron países que, en los últimos cuarenta años, se industrializaron exitosamente con diferentes matrices productivas, como es el caso de Corea, Finlandia, Irlanda o Nueva Zelanda y que exhiben interesantes indicadores sociales y de desarrollo humano. Este procedimiento, el del estímulo, el seguimiento y la transparencia, es otra forma de contestar tu primer pregunta de qué cosa es la heterodoxia, ser heterodoxos es también demostrar que hemos aprendido y que pretendemos corregir los errores cometidos en el pasado.

Queremos consensuar grandes lineamientos de una nueva política industrial liderada sin dudas por el Estado, pero de la que participen empresarios y trabajadores. Queremos que se asignen recursos y que se midan los resultados obtenidos a través de indicadores de empleo, de innovación o de acceso a los mercados externos. Y, marcado el camino, que nadie pueda decir que esa fue la decisión de un gobierno, porque todos estaremos involucrados no sólo en la discusión, sino en la forma de hacerla realidad.

Partimos del reconocimiento de la importancia que en nuestro país tienen algunos sectores entre los que señalamos la soja, el arroz, la carne, los lácteos y el complejo celulosa-forestal-madera que aumentaron en forma notable su participación en el comercio exterior.

- ¿Qué importancia le asignan al Mercosur y cómo se replica a su interior el esquema de centro-periferia?

- El Uruguay es un país chico y, a nivel nacional, esos sectores que te mencioné son de primera (parodiando ese slogan de la campaña electoral en la que decíamos “Un gobierno honrado, un país de primera”). Esos sectores funcionan como enclaves asociados a los mercados internacionales, con buenos niveles de precios, buena dotación de capital humano y excelentes niveles de rentabilidad pero ¿cuál es el encadenamiento que tienen con el resto de los sectores productivos? En nuestro caso, le exportamos a Brasil productos primarios e importamos bienes con valor agregado, replicando hacia el interior de la región lo de centro-periferia. ¿Cómo superamos esta realidad? Todos nuestros países quieren salir de la primarización y, en consecuencia, el gran desafío, lo que debemos discutir, son las asimetrías al interior de la región. Lograr la conformación de un Mercosur con un comercio intraindustrial vigoroso no sólo beneficiará el entramado productivo de nuestros países sino que será un Mercosur mucho más fuerte de cara al resto del mundo.

- ¿La estrategia uruguaya de integración continental es un brazo hacia Brasil y otro hacia Argentina?

- Podría ser sintetizada de esa forma, aunque las acciones con Brasil están más adelantadas y ya integramos el “Comité de Planeamiento Estratégico e Integración Productiva”. Con la Argentina se están llevando adelante actividades importantes acordando estrategias conjuntas de asociación y complementación productiva en diversos sectores y algunos desarrollos tecnológicos.

Pensamos que es posible (y diría que deseable) el diseño de una estrategia de integración por cadenas de valor y que sea esa lógica la que domine todas las instancias de discusión y de decisión en las negociaciones que lleven adelante nuestros países, desde los cuadros técnicos hasta la más alta jerarquía de nuestros gobiernos.

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